Nº92 Presiones de Gasto Pueden Desestabilizar las Finanzas Públicas

Hace pocos días, en su exposición ante la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, el ministro Larraín ratificó sus apreciaciones en cuanto a que existen programas por más de US$5.500 millones que no tienen financiamiento explícito en el Presupuesto, contradiciendo las declaraciones del ex ministro Eyzaguirre que apuntan a que no se trata de una presión de gastos, sino que más bien es una proyección de gastos potenciales, es decir estimaciones de gastos y no gastos comprometidos.

Así las cosas, la polémica generada entre el actual ministro y el anterior jefe de las finanzas públicas escribe un nuevo capítulo, en la que se mezclan los conceptos de gastos comprometidos con gastos potenciales.

En el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal, los Gobiernos se ven obligados a identificar una serie de compromisos financieros que se ha adquirido en el pasado, que no se pueden modificar en forma unilateral y que su magnitud y cronología depende de eventos futuros inciertos, son los llamados pasivos contingentes. Estas obligaciones financieras suelen no incorporarse de manera explícita en el presupuesto ni en los estados financieros tradicionales como otros instrumentos de gasto público, tales como: subvenciones, subsidios, la inversión tradicional o préstamos directos.

Los pasivos contingentes, en Chile, se relacionan con los compromisos fiscales derivados de los ingresos mínimos garantizados de las obras públicas concesionadas, la deuda de las empresas públicas a las cuales se les ha otorgado la garantía del Estado, la garantía estatal a los créditos para el financiamiento de estudios superiores, la garantía estatal a los depósitos, las demandas contra el Fisco, los fondos de cobertura de riesgos de la Corfo y el Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios, a los que –sin ser considerados pasivos contingentes propiamente tal- gastos asociados al sistema de pensiones.

Los programas identificados sin financiamiento no obedecen a pasivos contingentes, y esto es así porque su ocurrencia está programada con anticipación. Por mencionar algunos ejemplos, están los gastos asociados a la APEC 2019; o los mayores gastos que significan las deudas previsionales y remuneracionales en aquellos colegios que sean traspasados desde la municipalidad al servicio de educación local, las que están contempladas en la creación del Sistema de Educación Pública. También es el caso del sobregasto hospitalario por prestaciones no financiadas del Ministerio de Salud o el diferencial no financiado del monto de licencias médicas, el que ha aumentado por el crecimiento de las remuneraciones y el aumento en la cantidad de días de licencias.

Más que proyecciones de gastos lo que hay es un desorden contable, y conviene revisar exhaustivamente estas obligaciones financieras puesto que fácilmente podrían impactar severamente la sostenibilidad fiscal del país.

Tabla 1. Presiones de gasto por año, desagregación (MUS$).

2018 2019 2020 2021 Total

2018-2021

Gasto Operacional 99.203 2.907 2.201 2.048 106.359
Gastos Programáticos 1.354.131 1.125.720 1.075.071 1.077.076 4.631.998
Inversiones 34.926 325.582 30.610 10.088 104.206
Adq. Act. No Financieros 2.702 111 171 0 2.984
Iniciativas de Inversión 24.517 137.058 30.439 10.088 202.102
Transferencias de Capital 7.707 188.414 0 0 196.121
Px Ley en trámite / estudio 0 76.546 87.003 83.584 247.133
Otros Gastos 82.305 30.195 33.041 33.848 179.389
Total Gasto Gob. Central 1.570.565 1.560.950 1.227.926 1.206.644 5.566.085

Fuente: Dipres.

La verdad es que un estudio de la situación fiscal dista mucho de ser exhaustivo si no se incluyen las obligaciones asumidas por el Estado al margen de su sistema presupuestario. Para evitar una repentina inestabilidad fiscal y cumplir los objetivos de política a largo plazo, los gobiernos deben considerar todas las fuentes de riesgo fiscal, las que pueden ser directas o contingentes, explícitas o implícitas.

Profundizando en las definiciones dadas con anterioridad, los pasivos directos son obligaciones cuyos resultados son previsibles, en tanto que los pasivos contingentes son obligaciones que pueden o no llegar a ser exigibles, según ocurran o no ciertos hechos. La probabilidad de que estos hechos ocurran puede ser exógena con respecto a las políticas del Estado (por ejemplo, si están vinculados a una catástrofe natural) o endógena (por ejemplo, si los programas del Estado crean un riesgo moral). Los pasivos explícitos son obligaciones concretas, creadas por ley o mediante contrato, que el Estado debe liquidar.

Los pasivos implícitos representan obligaciones morales o cargas que, si bien no están impuestas por la ley, probablemente deben ser asumidas por el Estado debido a las expectativas del público o las presiones políticas.

El análisis fiscal tradicional tiende a concentrarse en los pasivos directos explícitos del Estado. Éstos incluyen los pagos de la deuda soberana, los gastos presupuestarios correspondientes al ejercicio en curso y los gastos a más largo plazo estipulados por la ley (tales como los sueldos y pensiones de los funcionarios públicos y, en algunos países, el sistema global de seguridad social).

Los pasivos directos implícitos son a menudo una consecuencia supuesta —a más largo plazo— de las políticas de gasto público a largo plazo y no se incluyen en los balances.

De acuerdo a un informe del Banco Mundial[1], y de forma general, es posible identificar una matriz de riesgo fiscal:

Tabla 2. Matriz de Riesgo Fiscal, Banco Mundial

Pasivos Directos

(Obligación en cualquier caso)

Contingentes

(Obligación si ocurre un hecho determinado)

Explícitos

Pasivos del Estado establecidos por ley o por contrato

  • Deuda soberana externa e interna (préstamos contraídos y valores emitidos por el gobierno central)
  • Gastos presupuestarios
  • Gastos presupuestarios estipulados a largo plazo por ley (sueldos y pensiones de funcionarios públicos)
  • Garantías para las deudas y obligaciones no soberanas contraídas a favor de niveles inferiores de gobierno y entidades de los sectores público y privado
  • Garantías generales para diversos tipos de préstamos (hipotecarios, educación, agropecuarios, pymes)
  • Garantías comerciales y cambiarias ofrecidas por el Estado
  • Garantías a la inversión privada
  • Sistemas de seguros del Estado (seguros de depósitos, ingresos de los fondos de pensiones privados, para cosechas, contra inundaciones, contra riesgos de guerra)
Implícitos

Obligación moral de Estado, que refleja presiones del público o de otros grupos

  • Futuras pensiones estatales, en caso de no estar contempladas por ley
  • Mecanismos de seguridad social, en caso de no estar contemplados por ley
  • Financiamiento de la atención médica futura, en caso de no estar contempladas por ley
  • Futuros costos recurrentes de inversiones públicas
  • Incumplimiento de los niveles inferiores de gobierno o entidades de los sectores públicos y privados en el pago de deudas y otras obligaciones
  • Absorción de las entidades que se privatizan
  • Quiebras de bancos (respaldo adicional al que ofrecen los seguros del Estado)
  • Quiebras de fondos de pensiones, fondos de empleo o fondos de la seguridad social no garantizados
  • Incumplimiento del Banco Central en sus obligaciones
  • Recuperación ambiental, socorros en casos de catástrofes, financiamiento de gastos militares

Fuente: Banco Mundial.

En líneas generales, cuanto mayor sean las deficiencias en el marco macroeconómico, el sector financiero, los sistemas regulatorios y de supervisión y las prácticas de difusión de información de un país, mayores serán los pasivos contingentes. Estas deficiencias incrementan el riesgo relacionado con los flujos de capital privado debido a las dificultades de la valoración de activos y las distorsiones que se crean en la intermediación y el comportamiento de los prestatarios.

Ante las repercusiones fiscales cada vez más graves de los pasivos contingentes del Estado, cobra mayor importancia el ampliar el alcance de los distintos análisis fiscales a fin de abordar los riesgos fiscales contingentes; solicitar a las autoridades pertinentes que declaren toda información sobre la exposición a todo tipo de riesgo fiscal, de forma de que se iguale en importancia la dedicación que se les brinda a los pasivos contingentes del Estado con la atención que se le presta a los programas de gasto.

  1. “Government Contingent Liabilities: A Hidden Risk to Fiscal Stability”, Hana Polackova, Documento de Trabajo Nº1989, Banco Mundial. 1998