Nº 88 Reforma Al Sistema de Pensiones: La tarea Queda Pendiente

El acceso a un sistema de seguridad social debe ser visto como un derecho, como también lo son el acceso a salud, educación y vivienda, entre otros. En este sentido, el sistema de pensiones debe permitir una vida digna y corregir las distorsiones e inequidades que actualmente existen. Este principio debe lograrse en forma independiente de si el sistema de pensiones fuese principalmente privado, público o una mezcla de ambos.

Existe consenso en que las pensiones deben mejorar, tanto en el corto plazo (quienes hoy ya están pensionados o están próximos a hacerlo) como en el largo plazo (quienes se pensionaran desde los próximos 20 años en adelante). El objetivo central de la reforma[1] planteada por la autoridad al sistema de pensiones es alcanzar jubilaciones más altas y al mismo tiempo cubrir periodos más extensos de inactividad laboral. No obstante, lo anterior no se logra con la reforma propuesta por la actual administración, y además el costo para el país es significativo en recursos directos, tiempo y costo alternativo.

A modo de ejemplo, actualmente la Pensión Básica Solidaria (PBS) está en $104.646[2], esto equivale a un 38% del sueldo mínimo actual. Esta PBS resulta ser muy baja, basta considerar algunos ejemplos: el gasto en Transantiago al mes[3] asciende a $25.200, lo que representa el 24% de la PBS; por otra parte, se estima que el valor de la canasta básica solidaria es de $45.000 aproximadamente por mes, lo que representa un 43% de la PBS. Los anteriores son solo algunos ejemplos que dan cuenta de esta realidad. Entendemos y reconocemos los esfuerzos que en el Congreso se han realizado para aumentar este monto pensando en el bienestar de un porcentaje de compatriotas que hoy lo necesitan.

Por otra parte, es indispensable que esta reforma al sistema de pensiones sea compatible con otras políticas públicas técnicamente sustentables y en coherencia con la realidad y las necesidades del país. Antes de analizar cada una de las propuestas planteadas en el proyecto de Ley, y con el objeto de contribuir a un diagnóstico más acertado sobre el contexto actual en que se encuentra el sistema de pensiones, podemos señalar que:

  1. El antiguo sistema de reparto funcionaba a través de más de 30 cajas de previsión, las cuales se regían por distintas normativas. Este sistema implicaba un alto costo para el Estado, puesto que a comienzos de la década de los 70, alrededor de 60% del pago de pensiones se cubría con la cotización de los trabajadores activos y el 40% restante era aportado por el Estado.
  2. Existía un universo de personas que aun habiendo cotizado en las cajas no recibía pago alguno por parte de ellas ya que no cumplía con algunos de los requisitos para asumirse como pensionado.
  3. La pensión promedio para pensionados con menos de 15 años de cotización es de $139 mil, mientras que para aquellos que alcanzan más 15 años de cotizaciones se eleva a $346 mil[4].
  4. La Pensión Básica Solidaria (PBS) de vejez llega a $102 mil, mientras que el Aporte Previsional Solidario (APS) de Vejez es de $66 mil por mes[5].
  5. Los pensionados en Chile suman cerca de 2.800.000, de los cuales 1.800.000 son pensionados por vejez. Además, se tiene que entre los pensionados del pilar solidario existen 581 mil que reciben PBS y 802 mil que reciben APS[6].

Sobre la base de estos antecedentes, y sin el ánimo de querer ser exhaustivos y agotar la discusión, en opinión del Instituto Libertad, se pueden realizar las siguientes observaciones a las medidas propuestas por la actual administración, que actualmente se discuten en el Congreso Nacional:

  1. Incrementar gradualmente la tasa de cotización con cargo al empleador

Aumento gradual de la tasa de cotización obligatoria desde el 10% actual al 15%, con cargo al empleador, en un plazo de 10 años. Este aporte financiaría un fondo solidario, que mejoraría las pensiones actuales y futuras, dados los componentes intra e inter-generacional implícitos.

Existe consenso en la sociedad en que la tasa de cotización debe aumentar en forma gradual, para alcanzar los objetivos de aumentar las pensiones. Sin embargo, tal como está diseñada, la medida significa un impuesto al trabajo. El aumento en 5 puntos porcentuales de la cotización a cargo exclusivo del empleador corresponde, en la práctica, a un impuesto al trabajo, puesto que una parte será traspasada directamente al trabajador, por la vía de menores sueldos líquidos.

Es importante tener presente que la elasticidad de la demanda del mercado del trabajo, es elástica (alta sensibilidad frente a variaciones en el salario) y la elasticidad de la oferta en el mercado del trabajo es inelástica (0,5) (lo que significa poca sensibilidad frente a fluctuaciones en el salario), por lo tanto el aumento de la cotización con cargo al empleador significaría un costo mayor para el trabajador.

Las empresas pueden sustituir el trabajo por capital, en cambio los trabajadores, sobre todo los mayores y aquellos menos cualificados tienen un costo de oportunidad muy alto de cambiarse de trabajo o de perderlo.

Se debe buscar que el mayor porcentaje de este aumento en la tasa de contribución se canalice a las cuentas de ahorro individual de cada trabajador, puesto que es ahí donde se logra el mayor impacto en las pensiones. Los propios trabajadores así lo han percibido.

Es importante que una parte significativa vaya a las cuentas individuales, porque hay un segmento importante de la población que no accede a beneficios del Estado y que enfrenta los mismos desafíos de longevidad, de tasas de interés, y que requiere mayor ahorro. A modo de ejemplo, para un individuo que tiene un salario de $600.000, percibe un retorno del 2,8% anual, no tiene lagunas y vive hasta los 83 años. Se considera sólo el pilar contributivo. Se observa que la pensión aumenta 50% al aumentar la cotización en 5 puntos porcentuales.

2. Fortalecer el Pilar Solidario

La propuesta busca mantener y fortalecer dicho Pilar Solidario, en particular respecto a los beneficios asociados a la jubilación por vejez y por invalidez con el objeto de garantizar una pensión mínima para las personas que han cotizado poco durante su vida laboral.

Cabe considerar que el Estado aporta mensualmente a los trabajadores que reciben una pensión muy baja o a las personas que tienen participación nula en algún régimen previsional. Actualmente, la PBS es de $106.646, como ya fue indicado anteriormente. El nivel de la PBS es insuficiente y no permite garantizar una vida digna. Se ha avanzado en materia de “salario ético” y ajustes del salario mínimo, pero las pensiones permanecen postergados.

Actualmente el Pilar Solidario a través del cual se entrega un APS a las pensiones del sistema privado tiene un costo fiscal de 0,9% del PIB por año (US$ 1.800 millones anuales aproximadamente). Se debe buscar diseñar los mecanismos que permitan aumentar este Pilar Solidario puesto que es la herramienta más efectiva para aumentar las pensiones de los grupos más vulnerables.

3. Cotización para trabajadores independientes y por cuenta propia

El Gobierno repite el compromiso de obligar a los independientes a cotizar, medida que fue aprobada en la reforma previsional de 2008, pero que se ha venido postergando por el costo político que significa reducir el sueldo líquido de ese colectivo de trabajadores.

Actualmente, este grupo de trabajadores podrá hasta 2018 declarar ante el SII su voluntad de cotizar o no en el sistema de pensiones. A partir de dicho año, será obligación cotizar en el sistema. Esta decisión aumenta en el futuro los costos para el Estado de ser responsable eventualmente del pago de las pensiones para muchas de dichas personas. Además, en el caso de aumentar el monto de 10 a 15% se hace aún más complejo el panorama para la recaudación de los aportes previsionales de este segmento de trabajadores.

Además, y más allá de la gradualidad considerada en su implementación, se debe buscar implementar la cotización obligatoria de los trabajadores independientes, y al mismo tiempo facilitar el cumplimiento de dicha obligación, por medio de plataformas específicas para tal efecto.

La Reforma No Garantiza la Sustentabilidad del Sistema

A la luz de estos antecedentes, desde el Instituto Libertad estimamos que las propuestas señaladas por al actual administración, si bien persiguen el objetivo de elevar las pensiones, lo cierto es que no garantizan la sustentabilidad del sistema de pensiones en el largo plazo, y tampoco se hacen cargo de un problema social importante, el cual es conciliar los objetivos de “protección social” y el de “previsión social”.

Sintéticamente, la dimensión de “protección social” busca mejorar la calidad de vida y entregar garantías mínimas y oportunidades a la población más vulnerable del país. Bajo esta lógica destacan las áreas de intervención que se relacionan con el bienestar de las personas, como Salud, Vivienda y Pobreza. Por otra parte, la dimensión de “previsión social” busca mejorar las condiciones laborales y previsionales de la población económicamente activa. En este caso, destacan las áreas de intervención de Trabajo y Previsión Social.

En este sentido, desde el Instituto Libertad proponemos considerar las siguientes medidas adicionales, las que sin duda deberán ser abordadas por la próxima administración:

a. Cotización en periodos de desempleo

Se propone que el seguro de cesantía cubra las cotizaciones en el periodo de desempleo para no incurrir en lagunas previsionales. El Estado debe entregar un incentivo al esfuerzo equivalente al 30% de la cotización siempre que el afiliado pertenezca al 60% más pobre de la población. Además y como alternativa a la primera propuesta, se podría asignar parte de los 5 puntos porcentuales adicionales en la tasa de cotización para financiar un seguro que cubra las cotizaciones en periodos de cesantía.

b. Política pública social pro previsión

Actualmente existen dos dimensiones en el diseño de programas y políticas sociales que no siempre se potencian, por un lado están las políticas que buscan la protección social (destinados a población en situación de pobreza y/o vulnerabilidad), y por otra las políticas que buscan promover la previsión social. Es muy probable que los actuales beneficiarios de estos programas de protección social lo sean a su vez del Sistema Solidario de Pensiones en el futuro (mediante la PBS o los APS).

Se debe promover la implementación de una política pública social técnicamente sustentable y en coherencia con la realidad y las necesidades del país. A modo de ejemplo, se tiene el pago del seguro de salud. Los trabajadores independientes que cotizan para Fonasa, se ven desincentivados a cotizar una fracción importante de sus ingresos, porque en tal caso pueden disminuir los beneficios recibidos de dicha sistema de salud. Fonasa considera 4 niveles de atención, según el salario de la persona, siendo gratuito para los dos primeros niveles.

c. Incentivar la postergación voluntaria de la edad de jubilación

El aumento gradual en la edad de jubilación contribuye en buena medida al incremento en la tasa de reemplazo, pero tiene “techo”. Históricamente, el mercado laboral en Chile ha sido “severo” con los adultos mayores, y no es fácil para este colectivo conservar su trabajo o buscar otro empleo.

Esta medida debe ser complementada con una política de incentivo para contratar y retener trabajadores adultos mayores. Lo más aconsejable en este aspecto es establecer incentivos para retrasar la decisión de jubilación por parte de las personas, independiente de que sea hombre o mujer, en la medida que esto se logra mediante la continuidad laboral o el aplazamiento de la utilización de los ahorros disponibles se pueden alcanzar aumentos significativos en las pensiones que se perciben. Paralelamente, sería conveniente incorporar un estabilizador automático para la sostenibilidad del sistema de pensiones, revisando la edad de jubilación en la medida en que se modifique la esperanza de vida.

d. Educación previsional

Que las AFP impulsen los programas de educación previsional, puesto que el entendimiento del sistema por parte del público es escaso. De acuerdo a una encuesta de la Universidad de Chile y la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras, realizada este año, sólo un 6,2% de los chilenos maneja conceptos financieros básicos tales como interés compuesto, inflación y diversificación. Dicha cifra asciende a 42,7% y 24% en Australia y Nueva Zelanda respectivamente.

e. Fiscalización y sanciones

El cobro y la fiscalización de las cotizaciones descontadas y no pagadas oportunamente deben quedar a cargo del Estado y no de las AFP, estableciendo fuertes multas y sanciones. Adicionalmente, se debe considerar la implementación de sanciones más rigurosas a los empleadores que paguen una cotización menor a la que debiesen pagar de forma maliciosa. A modo de ejemplo, podría estudiarse la aplicación de una multa equivalente a al menos 5 veces la sub-cotización si se comprueba que efectivamente hubo intencionalidad de parte del empleador, o si esta acción obedece a una conducta sistemática del infractor.

f. Incentivo al ahorro voluntario

En Chile los salarios reales son bajos en comparación a los países de la OCDE por lo que es más difícil ahorrar sobre todo para la clase media y los más vulnerables. Se proponen incentivos para el APV para la clase media a través de un aporte que entrega el Estado de forma progresiva. Es decir, y a modo de ejemplo, por cada peso ($) que el afiliado ahorre de forma voluntaria, el Estado le entrega un aporte adicional a su fondo en función del nivel de ingreso del trabajador.

AUTORES: Gustavo Díaz y Stefano Zecchetto, Economistas.
  1. Boletín Nº11.372-13, en primer trámite constitucional.
  2. A enero de 2018, mientras que el sueldo mínimo se ubica en $276.000 mensuales.
  3. Considerando un promedio de dos viajes diarios en hora valle.
  4. Según cifras de la Superintendencia de Pensiones.
  5. Ibíd.
  6. Ibíd.