Nº84 El Difícil Camino de Consensuar voluntades para crear y hacer Realidad las Asociaciones de Municipalidades

La Ley Nº20.527, publicada en el Diario Oficial el día 06 de septiembre de 2011, que modificó la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades y reguló las Asociaciones de Municipalidades, tuvo por objeto perfeccionar el sistema, que a esa fecha existía, y el ordenamiento legal que permitía a cualquier municipalidad el constituir o participar en corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, destinadas a la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo.

Asimismo, esa misma Ley perfeccionó la legislación que permitía que dos o más municipalidades, que pertenecieran o no a una misma provincia o región, constituyeran asociaciones municipales, para los efectos de facilitar la solución de problemas que les fueran comunes, o lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles, pudiendo dichas asociaciones gozar de personalidad jurídica de derecho privado, de acuerdo con las reglas que para tales efectos establecía aquella normativa, dejando en claro que las asociaciones podrán tener por objeto:

a) La atención de servicios comunes;

b) La ejecución de obras de desarrollo local;

c) El fortalecimiento de los instrumentos de gestión;

d) La realización de programas vinculados a la protección del medio ambiente, al turismo, a la salud o a otros fines que les sean propios;

e) La capacitación y el perfeccionamiento del personal municipal, como también de alcaldes y concejales; y,

f) La coordinación con instituciones nacionales e internacionales, a fin de perfeccionar el régimen municipal.

Desarrollo

En su momento, surgieron variadas dudas, como – hay que reconocer – muchas esperanzas sobre la utilidad de esta nueva institucionalidad, así, por ejemplo, se plantearon inquietudes acerca de si la “extensión” del asociativismo municipal, podía implicar que una municipalidad podía unirse a una Universidad Local o Regional, o, de no poder hacerlo, si podía recurrir a las normas de la Ley Nº20.500, con el fin de lograr una sinergia para obtener ventajas propias de un trabajo en equipo, armónico y en pro del progreso comunitario.

La respuesta fue positiva, al menos de los entes que interpretábamos, desde la vereda de los incumbentes, las nuevas normas tanto de la Ley Nº20.500, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, como de la propia Constitución Política de la República, bajo la nueva institucionalidad establecida en los artículos 137 y siguientes.

En efecto, luego de un estudio de la legislación municipal, considerando, la nueva y buena voluntad del legislador al corregir antiguas inequidades que afectaban a las municipalidades del país y, en particular, a su relación con sus funcionarios, ahora extendía las atribuciones edilicias a un campo inexplorado, pero no por ello menos añorado, cual era que las municipalidades fuesen tratadas como personas jurídicas propiamente tales, que pudieran participar unidas en materias de interés común, con mayores posibilidades de éxito y, que mejor, con reconocimiento que su campo de acción era el del Derecho Privado, que las liberaba de las siempre rigurosas ataduras del no siempre comprendido Principio de Legalidad.

Es así que, desde el año 2009 en que fue promulgada la Ley N° 20.346, que aprobó la Reforma Constitucional en materia de Asociacionismo Municipal que modificó el artículo 118[1] de la Constitución Política de la República, estableciendo al efecto que “las municipalidades podrán asociarse entre ellas en conformidad a la ley orgánica constitucional respectiva, pudiendo dichas asociaciones gozar de personalidad jurídica de derecho privado”.

De esta forma se establecía el necesario e inestimable cimiento jurídico que permitió que las Municipalidades del país actuasen válidamente en el ámbito jurídico – ahora – de manera colegiada.

Ya el Mensaje Presidencial que dio inició a la tramitación de la que luego sería la Ley Nº20.527, que hacía realidad la norma constitucional antes dicha, advertía de una realidad nacional, cual era que prácticamente el cien por ciento de los municipios chilenos pertenecían a una asociación o comunidad municipal, ya sea como referente para ser una contraparte colectiva que pudiese hacer frente al Gobierno de turno o frente a los funcionarios mejor organizados, sin perjuicio de que por tal vía, entendían que podían ser escuchados en sus planteamientos de mejor manera que actuando en forma individual y aislada.

Existían asociaciones “temáticas”, tales como, la asociación de municipios turísticos, la asociación de municipios con casinos de juego, la asociación de municipios rurales ya sea a nivel de capítulos regionales o sectoriales, etcétera, asumiendo una organización de naturaleza análoga a la que era desarrollada por la antigua Asociación Chilena de Municipalidades y, ahora, por la nueva Asociación de Municipalidades de Chile.

La necesidad y validez de crear, mantener y desarrollar, en todas las áreas posibles e imaginables, la unión de dos o más municipios con intereses comunes, cualesquiera fuese la idea aglutinadora que motivare a las autoridades políticas de turno, entendiendo por tales, a los Alcaldes y Alcaldesas y a los Concejales, significaba un aporte para el municipalismo como tal, con lo que el referente colectivo era – y hasta hoy lo es – un factor de cambio, defensa de intereses y socorro mutuo, de gran significación, con lo cual el plasmar en una norma legal con verdadero cuerpo normativo, posibilitó que más de una municipalidad combinasen componentes políticos y técnicos, ya sea que las asociaciones representasen a las municipalidades integrantes de la nueva organización, ya sea que fuesen promotoras del desarrollo de sus territorios, ya sea que fuesen ejecutoras de servicios.

Las asociaciones municipales como sujetos de derecho pueden y deben colaborar en el desarrollo de la propia organización y, a través de ella, de cada uno de sus componentes, esto es, de los municipios, cualquiera que sea su tamaño, el presupuesto con que cuenten o la población urbana o rural que administren.

El Mensaje del último texto legal citado, hacía referencia a diversos tópicos gravitantes para crear la norma, citando tareas como el profundizar el proceso de descentralización, dándole autonomía a las asociaciones municipales; considerar a las asociaciones municipales como sujetos de derecho; la mayor estabilidad y liderazgo asociativo de largo plazo; el regular los actos administrativos de las asociaciones; el definir una dotación de personal estable; el regula el patrimonio; y el servir mejor a la comunidad.

Posteriormente, el legislador se preocupó de abordar aspectos como:

a) Procedimiento de obtención de la personalidad jurídica.

b) Objeto de las asociaciones.

c) Su organización interna, organismos de administración, y régimen jurídico laboral de su personal.

d) Régimen de bienes.

e) Financiamiento.

f) Mecanismos de control.

g) Disolución y destino de los bienes de la asociación.

Mientras escuchamos reiteradamente el clamor de muchos Alcaldes porque se dictaran normas que auspiciara las uniones legales de municipios, el concretar tales convenciones y/o regularización de las que eran de facto, pues ahora, tales clamores no han sido motivo para actuar en consecuencia.

En efecto, luego de algunos años de entrada en vigor de aquellas normas, no se ha creado prácticamente ninguna gran asociación, salvo, quizás, la Asociación de Municipalidades de Chile (AMUCH), la que surgió – digámoslo – como una respuesta crítica a una Asociación que actuó sesgadamente y con fines político partidista por sobre uno de tipo gremial, como lo fue la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM).

Por el contrario, ha seguido la tendencia de crear asociaciones locales o de tipo “temático”.

Hoy existen, en el Registro Único de Asociaciones Municipales con Personalidad Jurídica de Derecho Privado, que le corresponde mantener al día a la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE), un total de 54 entidades, siendo la última de ellas en inscribirse,

según aparece en la web de la Subsecretaría citada[2], y la única en todo el año 2017, la “Asociación de Municipalidades Cordillera de la Costa, Comunas de Corral y La Unión”.

Asimismo, se destacan, en el último año, las Asociaciones siguientes:

La Asociación de Municipalidades del Valle del Maipo, constituida en el año 2016 (N°49).

La Asociación Metropolitana de Municipalidades de Santiago Sur para la Gestión Ambiental y de Residuos “MSUR”, año de inscripción 2016 (N°50).

La Asociación de Municipalidades para la Seguridad Ciudadana en la Zona Oriente, año 2016 (N°51).

La Asociación de Municipalidades de la Cuenca del Lago Llanquihue, año 2016 N°52).

La Asociación Chilena de Municipalidades con Farmacias Populares, “ACHIFARP”, año 2016 (N°53).

Como hemos señalado, el hacer crecer este tipo de instituciones no será un camino fácil, por cuanto ahora, paradójicamente, los actos son colectivos y requieren de consensos, sin que puedan prosperar proyectos egoístas e individuales, debiendo, conciliar distintas sensibilidades políticas, intereses complejos y variados con actos administrativos o, mejor dicho, actos jurídicos con “vida propia”, que si son bien ejecutados traerán consigo problemas por sobre soluciones, lo que podría acelerar una disolución de la asociación.

No debemos olvidar que, para estos efectos, existe un Reglamento sobre Asociaciones Municipales con Personalidad Jurídica de Derecho Privado, que está contenido en el Decreto Supremo N° 1.161, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública[3].

CONCLUSIÓN:

De acuerdo con la realidad chilena, el actuar, realmente convencidos, que la unión hará la fuerza, no aparece como el factor aglutinador de las municipalidades que optan por integrarse a una colectividad de este tipo, más bien, son otros factores que influyen en los Alcaldes y Alcaldesa y sus respectivos Concejos Municipales, para optar por participar de una asociación, lo que es digno de análisis, puesto que de ello podremos extraer enseñanzas de como obrar en el futuro, no obstante, hay que ver el “vaso medio lleno”, y felicitar a los que se han atrevido a utilizar este tipo de herramientas jurídicas y administrativas, para, al menos, soñar con mejorar la gestión.

Para terminar, estimamos útil una referencia a un caso que refleja el dictamen N° 4.491, de 2017, de la Contraloría General de la República, que cuestiona a un municipio, la posibilidad de expender medicamentos a usuarios domiciliados en otra comuna, aun cuando entre ellos hay convenios amplios de colaboración, porque “las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio único propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la “comunidad local” y asegurar “su participación” en el progreso económico, social y cultural de la comuna.”, lo que implica que el elemento territorial marca la competencia de cada una de las

municipalidades, de manera tal que las funciones y atribuciones que el ordenamiento jurídico les confiere, han sido concebidas para que ellas sean ejercidas por esas entidades sólo dentro de sus respectivos ámbitos territoriales, esto es, en las comunas que legalmente les corresponde administrar, y para satisfacer las necesidades de la comunidad local (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 27.208, de 1989; 3.289, de 1994, y 27.271, 2009, entre otros), a lo que se agrega que el dictamen N° 24.933, de 2016, de la misma Contraloría precisó que las farmacias municipales se encuentran habilitadas para expender medicamentos tanto a las personas inscritas en los establecimientos de atención primaria, como a las que no lo están, en la medida que ellas tengan su domicilio en la comuna en que el municipio respectivo ejerce su competencia.

Sin perjuicio de lo dicho, el ente fiscalizador, permite excepciones en cuanto cita que los artículos 59 y 62 del Código Civil acerca de lo que debe entenderse por domicilio, es menester indicar que las farmacias municipales pueden expender medicamentos a las personas que habitan con ánimo de permanencia en la respectiva comuna o agrupación de comunas, como también a aquellas que desarrollan allí habitualmente su actividad laboral (aplica dictamen N° 9.390, de 2016) y, además, existiendo autorización del artículo 57 de la ley N° 19.378 -Estatuto de la Atención Primaria de Salud Municipal-, los municipios que tengan a su cargo establecimientos de atención primaria de salud pueden celebrar convenios entre sí, con la finalidad de administrar conjuntamente la farmacia respectiva. En tal caso, esta última podrá expender medicamentos a las personas con domicilio en cualquiera de las comunas que correspondan a la circunscripción territorial de las entidades edilicias que suscriban el pertinente convenio.

Ante lo expresado, cabe plantear una pregunta constructiva. ¿Podría haber operado una Asociación de Municipalidades para dar una solución al problema que planteó inicialmente la municipalidad consultante?

  1. Artículo 118, inc. 6º de la Constitución Política de la República: “…Las municipalidades podrán asociarse entre ellas en conformidad a la ley orgánica constitucional respectiva, pudiendo dichas asociaciones gozar de personalidad jurídica de derecho privado. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo. La participación municipal en ellas se regirá por la citada ley orgánica constitucional…”.
  2. http://asociativismo.subdere.gov.cl/registro-unico-asociaciones-municipales/all
  3. http://asociativismo.subdere.gov.cl/sites/default/files/PRESENTACI%C3%93N%20ASOCIATIVISMO%20MUNICIPAL.pdf

AUTOR: Gary Venegas Negrete: Encargado Área Municipal