Nueva política para la participación nacional en misiones de paz:
Lecciones de Haití

A propósito de la última y bullada renovación de la autorización del Senado de la República para la permanencia de las tropas chilenas en Haití, presentes en dicho país en el marco de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), urge el análisis y revisión del marco jurídico que rigen actualmente este tipo de participación. Así lo identificó la última votación de advertencia de los Senadores Romero (RN) y Prokurica (RN), que hizo en definitiva posible la instalación de una Comisión Especial del Senado, encargada de dicha revisión.

La historia reciente de la participación chilena en las operaciones de paz (OPAZ), reconoce una serie de decisiones políticas en orden a incrementar la participación de tropas chilenas en misiones de paz establecidas por la Organización de Naciones Unidas (ONU). Dichas decisiones podríamos reflejarlas mediante los siguientes:

Ley Nº 19.067

No obstante no abocarse a las misiones de paz, a partir de la Ley Nº 19.067, de 1991, el envío de tropas chilenas al exterior se encuentra regido por ese estatuto, que establece normas permanentes sobre la entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República y la salida de tropas nacionales del mismo (decreto supremo previo acuerdo del Senado e informe o a propuesta de la Institución de la Defensa Nacional que corresponda y con la firma del Ministro de RR.EE.). Es importante destacar que su inciso segundo, dispone que “en el decreto aludido en el inciso anterior se fijará el objeto, plazo y modalidades de la salida de tropas”.

Decretos supremos. Nºs. 94 y 68

El establecimiento de una política nacional para la participación del Estado en operaciones de mantenimiento de la paz, se reguló en los años posteriores a la Ley Nº 19.067, por medio de dos Decretos Supremos. El primero de ellos, el D.S. Nº 94, de 1996 y publicado el 8 de mayo de 1999, establece la política nacional para la participación de tropas chilenas en operaciones de mantenimiento de la paz. Asimismo, en octubre de 1999 y en consideración a que se estimó conveniente ampliar la participación del Estado chileno a Operaciones de Imposición de la Paz, se modificó el decreto original dando origen al Decreto Supremo Nº 68 de fecha 14 de octubre de 1999, publicado en el Diario Oficial el 10 de noviembre de ese año.

La Política de Defensa del Estado de Chile fue también plasmada en ambas ediciones del Libro de la Defensa, recogiendo el aporte de variados sectores de la vida nacional, entre ellos, académicos, políticos y militares. Dicha política, en lo referente a la participación de Chile en Operaciones de Paz, si bien entregó la decisión final de comprometer el esfuerzo nacional al Presidente de la República, teniendo en consideración que el Estado evaluaría con sus equipos técnicos cada vez que se originara una petición por parte de Naciones Unidas, no debe olvidar que no ha modificado el acuerdo del Senado que debe concurrir al efecto, de manera tal que si así la ley hoy lo dispone, es lógico que la Cámara Alta no actúe simplemente como buzón del ejecutivo a este respecto, de manera tal que, en realidad, se trata de un procedimiento compartido, de lo contrario no habría tenido lugar la Comisión especial recientemente creada.

Adhesión a sistema de tropas Stand By: Tropas de reserva de la ONU.

Otro de los pasos dados en el sentido de ampliar la participación chilena en misiones de paz lo constituye la adhesión, el 5 de febrero de 1999, al Sistema de Fuerzas en Stand – By de la ONU para misiones de paz. Dicho sistema, está basado en establecer acuerdos con los Países Miembros, para los efectos de proveer elementos, equipos, recursos financieros o servicios, con un tiempo de alistamiento o respuesta aceptable (idealmente entre 7 a 14 días).

El sistema de "Acuerdos Stand - by", permiten a las Naciones Unidas tener una mayor flexibilidad y agilidad para responder dentro a una situación de empleo de fuerzas dentro de límites de tiempo razonables.

Establecimiento del Centro Conjunto para Operaciones de Paz de Chile (CECOPAC)

A partir del informe Brahimi(1) y a la luz de la Política Nacional de participación en Operaciones de Paz, se establece este Centro, que se constituye en un Centro de carácter conjunto, considerando los ámbitos civil, militar y policial del país en forma integrada.

Según D.S. de Defensa Nº 2200/114 de fecha 15 de Julio 2002, la misión de CECOPAC es preparar y entrenar al personal de las FF.AA. y de Orden y Seguridad Pública, y a civiles que deban participar en Operaciones de Paz, brindar asesoría al Ministro de Defensa Nacional en todas aquellas materias referidas a las Operaciones de Paz y efectuar estudios e investigaciones relacionados con dichas operaciones, así como llevar y mantener un registro que sistematice y efectúe un seguimiento de los acuerdos e iniciativas internacionales, en materia de Operaciones de Paz, que sean de interés para el Ministerio de Defensa Nacional.

Participación de Chile en la Comisión de Consolidación de la Paz de Naciones Unidas.

Un elemento adicional lo supone la elección de Chile, por parte de la Asamblea General de la ONU, para ser miembro de la Comisión de Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas.

El Fondo para la Consolidación de la Paz se creó el miércoles 11 de octubre de 2006 en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York y tiene por objeto proponer estrategias encaminadas a lograr la rehabilitación de países afectados por conflictos armados.

El nuevo órgano presentará también recomendaciones para mejorar la coordinación de los diferentes actores involucrados en el suministro de ayuda a esas naciones y contribuirá a asegurar un financiamiento predecible para las actividades de reconstrucción y para fortalecer las instituciones estatales.

Los propósitos principales de la Comisión serán los siguientes:

1) Agrupar a todos los agentes interesados para reunir recursos, proponer estrategias integrales de consolidación de la paz y recuperación después de los conflictos y ofrecer asesoramiento sobre esas estrategias.

2) Centrar la atención en las tareas de reconstrucción y de consolidación de las instituciones necesarias para la recuperación después de los conflictos y apoyar el desarrollo de estrategias integrales para sentar las bases del desarrollo sostenible.3) Formular recomendaciones y proporcionar información para mejorar la coordinación de todos los agentes pertinentes, tanto de las Naciones Unidas como ajenos a la Organización, concebir prácticas óptimas, ayudar a asegurar una financiación previsible para las actividades iniciales de recuperación y ampliar el período en que la comunidad internacional presta atención a la recuperación después de los conflictos.

La Comisión tendrá un Comité de Organización y comités en países concretos.

Haití: últimos mandatos de las Naciones Unidas para su presencia

La Resolución Nº 1529, aprobada por unanimidad en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas el domingo 29 de febrero de 2004, actuando en consideración al capítulo VII de la Carta del organismo, autorizó "el despliegue inmediato de una Fuerza Multinacional Provisional durante un período de tres meses" con el objeto de que contribuyera a crear el entorno de seguridad, facilitara la prestación de asistencia humanitaria y coordinara las actividades requeridas para promover y proteger los derechos humanos en Haití.

Con posterioridad al despliegue de la FMP, tuvo lugar la decisión del envío de tropas chilenas con motivo de la sucesora de esta primera campaña: la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), aprobada por unanimidad mediante la Resolución 1542 del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), de 30 de abril de 2004. Actualmente, la Resolución vigente es la 1702, que autoriza un contingente de 7200 soldados y 1951 policías.

Conclusiones

La participación en las misiones de paz de la ONU, goza de legitimidad. Sin embargo, debe tenerse presente la magnitud de las operaciones asumidas versus el tamaño de los países involucrados, así como analizar la necesidad de cambios en las políticas operacionales y organizacionales del sistema, identificando los principales problemas políticos y administrativos de las misiones de mantenimiento de la paz y presentar propuestas para reformarlas, otorgando una segunda revisión a las recomendaciones del informe Brahimi. De lo contrario, se persistirá en el socavamiento de credibilidad de que hoy sufren las misiones de paz, pidiéndole que haga lo que no puede hacer, como la construcción o la consolidación de la paz.

Por lo anterior, es que importa revisar especialmente en el caso de Haití, el rol de Naciones Unidas mediante su Comisión de Consolidación de la paz, pudiendo, por qué no, avanzarse en la creación de un Comité concreto para Haití, como los que ya existen para Sierra Leona y Burundi. Atendida la envergadura del conflicto haitiano, urge que un órgano ad hoc asuma políticas eficaces en este conflicto. Haití es hoy un Estado con un gobierno y distintos estamentos elegidos democráticamente, lo que deja en claro que las circunstancias exceden cada vez más el ámbito de competencia de MINUSTAH.

Asimismo, hace falta mayor claridad en Naciones Unidas y sus mandatos. En el caso de MINUSTAH, éste no ha podido cumplir con sus propósitos, sin olvidar que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, tienen responsabilidad especial y acrecida con respecto a las misiones de paz, pues los países económicamente menos desarrollados tienen una capacidad relativamente limitada para el financiamiento de las operaciones de paz.

Para plantear lo anterior, son importantes las próximas reuniones del 9 + 2, de países con presencia en Haití, en Buenos Aires (enero) y Lima (febrero), incorporando una sana discusión sobre la distribución de roles en Haití. Ello, porque cabe preguntarse quienes son los verdaderos titulares de intereses en ese país.

Sin embargo, el país debe perfeccionar los criterios definidos por el D.S. Nº 68, elevando a rango legal las disposiciones que aborden este tipo de actividades, considerando una adecuada coherencia entre los objetivos o misiones y los plazos definitivos, no parciales, como hoy ocurre. El establecimiento de criterios en la ley interna recién mencionados, podría partir con ejemplos como el (i) Establecimiento de un mecanismo previo de estudio de resoluciones ONU y sus mandatos, con participación de los poderes Ejecutivo y Legislativo. (ii) Reconocer a priori los objetivos de la misión: (a) seguridad, (b) reconstrucción, (c) desarrollo de la democracia o (d) asuntos humanitarios, estableciendo una respuesta para cada una de esas situaciones. (iii) Establecer sondeos previos de apoyo interno y externo a la misión. (iv) Establecer como requisito la suficiencia de la información de inteligencia para tomar una decisión. (v) Discusión sobre el ámbito territorial de la participación y recursos comprometidos. (vi) Compromiso con plazos claros y definitivos o con retiro programado y (vii) Delimitar la magnitud de recursos disponibles para este tipo de misiones.

(1) El 21 de agosto de 2000, bajo la dirección de Lakhdar Brahimi, antiguo ministro de Relaciones Exteriores de Argelia, el "Informe Brahimi" tiene por objeto elaborar una serie de recomendaciones sobre cómo mejorar todas las actividades de la Organización en materia de paz y seguridad.