PERSPECTIVA

La forma que asume el proceso de asignación y uso de recursos en la defensa nacional no satisface criterios básicos de eficiencia, tanto por la aproximación analítica que ha imperado por décadas, como por restricciones arbitrarias generadas con el tiempo y que han condicionado fuertemente el modo en que los recursos son utilizados.

La esencia de una reforma al proceso actual de asignación de recursos a la defensa en Chile es el establecimiento de un sistema que conecte realmente objetivos con recursos, reemplazando los elementos inerciales presentes en la distribución actual de fondos entre las instituciones y la separación arbitraria de los recursos según destino.

Resulta así fundamental que la tecnificación de los métodos de asignación de todos los recursos que la sociedad entrega a las Fuerzas Armadas asegure una distribución que se fundamente en la contribución que cada institución hace al logro de los objetivos de defensa conforme a la planificación sectorial de corto, mediano y largo plazo.

Esto implica, en lo principal:

Establecer un sistema analítico que haga explícita la conexión entre la planificación de defensa, los programas que la satisfacen y los recursos que son necesarios para construir las capacidades militares que de allí derivan. En este sistema todos los recursos se asignan a las instituciones sobre la base de su contribución a los distintos programas globales definidos para diversos espacios temporales. En su detalle final, el presupuesto, deben establecerse presupuestos por desempeño, centrando así la atención del análisis en cómo los recursos son utilizados.

El financiamiento de las adquisiciones de sistemas de armas por parte de las Fuerzas Armadas se realiza mediante la “Ley Reservada del Cobre”, de1958 y modificada en 1973 y 1985. Actualmente dispone que se aplique un impuesto de 10% a las ventas al exterior que realiza Codelco de cobre y sus subproductos, siendo el ingreso así generado repartido en partes iguales entre las instituciones armadas.

Evidentemente la división no tiene fundamento económico ni militar y conduce a un uso ineficiente de los recursos que la sociedad pone a disposición de las Fuerzas Armadas.

Debe, por lo tanto, reemplazarse el actual sistema de asignación de recursos para el equipamiento de las fuerzas armadas, por otro que asignando lo recursos en el presupuesto fiscal, esté sustentado en un Fondo de Inversión para la Defensa. Este fondo garantizaría de mejor manera que la ley actual la estabilidad de los recursos en el mediano y largo plazo y perfeccionaría el carácter técnico, objetivo y profesional de la asignación de los fondos.

En paralelo debe generarse un proceso de evaluación de los proyectos de defensa que, orientado desde el nivel ministerial, priorice las distintas iniciativas según su relevancia para la defensa, la que no tiene por qué coincidir con la que puedan asignar las instituciones armadas. El propósito final, es asegurar que se seleccionen las inversiones de mayor retorno para la sociedad. La forma es la extensión hacia el nivel de defensa del análisis de costo-efectividad utilizado hasta ahora individualmente por las instituciones.

Hasta el momento, y dado el consenso que existe respecto a la ineficiencia de la situación actual, las autoridades buscaron vías de flexibilización que permitieran, sin modificar la ley, mejorar la eficiencia en el uso de esos fondos.

La vía escogida fue formar un fondo común con estos recursos o al menos con el excedente sobre el piso institucional que fijó la ley. Se pidió así un pronunciamiento de la Contraloría General de la República, la que en diciembre de 2002 dictaminó que tal fondo común, formado a partir de los excedentes sobre el piso, no era contrario al espíritu de la ley.

Dado el alto precio que ha tenido el cobre en los últimos dos años, los ingresos recibidos por el impuesto a Codelco han sido muy superiores al ingreso mínimo asegurado a cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas, por lo que los recursos bajo, ahora, el control directo del Ministerio de Defensa Nacional y el Consejo Superior de Defensa Nacional, institución creada en 1942 para analizar y proponer las adquisiciones de equipamiento bélico requeridas por aquellas, son significativos.

Pero generado el fondo y establecido el control central de los recursos, se hace fundamental disponer de un método de asignación que permita que realmente los proyectos que más aportan al desarrollo de la defensa sean los que se realicen. Evidentemente medir tal contribución a las capacidades de defensa es un tema complejo, ya que los proyectos en este ámbito, al igual que en otros, están afectados, en un buen número de casos, por variables no perfectamente cuantificables y que resultan relevantes para resolver su implementación. De hecho, la tarea de priorizar por su relevancia los programas de defensa es particularmente compleja; si bien la regla teórica es fácil de plantear, cada programa debe en el óptimo representar igual beneficio marginal al logro del objetivo final común, en la práctica es muy difícil de implementar.

Pero lógicamente la dificultad no puede ser un freno a la implementación de métodos eficientes de análisis del portafolio de opciones existentes en defensa. Sin embargo, la vía escogida sólo permite alcanzar una suboptimización. La única manera real de hacer la asignación de recursos eficiente es conectarla con los objetivos que se pretende satisfacer.

a)	Favorecer la transparencia en el proceso presupuestario y de uso de recursos de las Fuerzas Armadas a través de:
	-	una mayor participación de la sociedad en su debate;
	-	un incremento en la disponibilidad pública de la información referida a la preparación, ejecución e informe del presupuesto, y
	-	una mejora en la definición de roles y responsabilidades de los distintos estamentos que participan en la planificación y uso de los fondos.
b)	Establecer criterios de gestión estratégica en todos los niveles del Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas, de modo de integrar la defensa en los procesos de modernización del Estado, implementando, entre otros aspectos, la definición de objetivos, instrumentos e indicadores de desempeño y procesos de evaluación permanente y públicos de ellos.

El control real que la sociedad y sus representantes en el Congreso tienen sobre la evolución de las fuerzas armadas, es escaso y se restringe más bien a aspecto formales. Esta supervisión, natural en democracias consolidadas, es consustancial a la estabilidad de la defensa nacional y, por lo tanto, de las mismas Fuerzas Armadas.