31 de JULIO de 2006

ISSN 0717-795X

Crear Territorios Especiales no es descentralizar

El 16 de agosto de 2005, ingresó a tramitación legislativa un proyecto de reforma constitucional, a través de mensaje presidencial, con el objeto de establecer los territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago de Juan Fernández.

El primer capítulo de la iniciativa se refiere - en lo que interesa- al diagnóstico de los territorios insulares oceánicos, señalando que Isla de Pascua tiene una superficie de 166 kilómetros cuadrados y está situada frente a Caldera a una distancia de 3.750 kilómetros de Santiago. Cuenta con una población de aproximadamente 3.710 personas que habitan el único lugar poblado de la Isla: Hanga Roa. Se estima que este territorio es uno de los asentamientos humanos más aislados del mundo.

Agrega el mensaje que Isla de Pascua se incorporó a Chile en virtud de un Acuerdo de Voluntades celebrado entre el Capitán de la Armada Nacional, señor Policarpo Toro, y el Ariki Atamo Tekena, el 9 de septiembre de 1888. El país reconoció como ciudadanos a los pascuenses en virtud de la ley Nº 16.441, denominada “Ley Pascua”, promulgada en el año 1966.

Explica, enseguida, que la gestión del territorio rapanui es particularmente compleja por diversas razones: su riqueza arqueológica; su aislamiento geográfico y los espacios de participación que la etnia está empeñada en alcanzar. También está afectada por la tensión, en sentido amplio del término, que hay entre autoridades (continentales e isleñas) y por la pluralidad de leyes que intervienen en su manejo.

Finalmente, expone que dado su aislamiento geográfico, el imaginario rapanui está fuertemente influido por acontecimientos migratorios: el poblamiento de la Isla por el rey Hotu Matua y el secuestro de población rapanui durante el siglo XIX para servir como mano de obra en el Perú.

En relación al Archipiélago Juan Fernández, el mensaje explica que está conformado por tres islas: Robinson Crusoe, Marinero Alejandro Selkirk y Santa Clara, siendo la primera la más cercana a Santiago, distante 775 kilómetros. El único poblado permanente está situado en Robinson Crusoe, denominado San Juan Bautista, que alberga a 720 habitantes dedicados principalmente a la pesca y al turismo. En 1977 el Archipiélago fue declarado Reserva Mundial de las Biósfera por la UNESCO, atendida su diversidad de flora y fauna, con un 50% de especies endémicas.

Concluye este apartado del mensaje expresando que ambos territorios contienen delimitaciones claramente definidas, con un aislamiento geográfico de gran complejidad con efectos en las comunicaciones y en su desarrollo e integración.

El mensaje expresa que losterritorios de Isla de Pascua y del Archipiélago Juan Fernández, son también objeto de interés científico internacional por sus cualidades arqueológicas, en un caso, y biológicas, en el otro; que tienen una ubicación estratégica en el Océano Pacífico; que disponen de un potencial turístico único en el país y aportan enormes extensiones de zona económica para el mar chileno. Ambos, finalmente, han recibido un reconocimiento internacional por parte de la UNESCO: Patrimonio de la Humanidad, Isla de Pascua, y Reserva Mundial de la Biosfera, Archipiélago de Juan Fernández.

¿Qué es un territorio especial?

En un estudio encargado el año 2003 por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) a la Universidad Católica de Valparaíso, esta última establece la metodología para identificar aquellos territorios del país que requieren de políticas especiales de apoyo desde la Administración, vale decir, territorios sobre los cuales el Estado debe aplicar políticas, herramientas y soluciones localizadas, a fin de balancear las diferencias y facilitar el proceso de integración con el objeto de acelerar los procesos de regionalización del país, que asegure a las administraciones locales, igualdad de oportunidades frente al desarrollo.(1)

El estudio definió como Territorios Especiales aquellos territorios habitados, que se encuentran rezagados respecto al desarrollo del país, no acogidos por las políticas públicas y que, mediante una intervención externa pueden progresar.

Diagnóstico

El estudio arrojó que 93 comunas del país se encuentran con un rezago social crítico, de las cuales sólo 39 podían ser clasificadas dentro de la categoría de territorios especiales.

Ni el Archipiélago Juan Fernández ni Isla de Pascua se encuentran dentro de esta categoría.

Bien puede responsabilizarse a la metodología aplicada el hecho de que ninguno de los territorios hayan sido incluidos como tales, sin embargo, no puede desconocerse el hecho revelado por el estudio de que estos territorios no presentan características ambientales y socioeconómicas de tanta inestabilidad y rezago como las 39 comunas identificadas como Territorios Especiales.

Reforma Constitucional y territorios especiales

El principal objetivo de la iniciativa es incluir en el texto de la Carta Fundamental una norma que reconozca como territorios especiales los de Isla de Pascua y los del Archipiélago Juan Fernández, estableciendo que su gobierno y administración se regirán por estatutos especiales consignados en las respectivas leyes orgánicas constitucionales que se dicten.

Hasta la fecha, se desconoce con precisión el contenido de las respectivas leyes orgánicas constitucionales, situación ante lo cual el Senador Romero muy asertivamente ha señalado que se requiere ”saber a ciencia cierta cuáles serán el criterio y la política que el Ejecutivo pretenderá establecer en las leyes orgánicas constitucionales que habrán de dictarse. A lo menos, debemos conocer los parámetros generales. Porque no cabe la menor duda de que hoy día estamos simplemente firmando un documento en blanco que de algún modo va a levantar para los territorios insulares en cuestión y sus habitantes una esperanza verdadera acerca de su futuro”.(2)

El único atisbo sobre el contenido de las respectivas leyes orgánicas ha sido manifestado por el ex Ministro del Interior, Andrés Zaldívar, cuando ha señalado de un modo genérico que:

”1º. Estos territorios insulares especiales no quedarán dentro de la estructura de los gobiernos regionales actuales. En lo concreto, Isla de Pascua y Juan Fernández no dependerán del Gobierno Regional de la Quinta Región, sino directamente del gobierno central.

2º. En cuanto a la estructura administrativa, se busca descentralizar lo más posible los servicios públicos radicados en Isla de Pascua y Juan Fernández, de manera de poder dar mayor agilidad a la gestión de los propios recursos.

3º. En las futuras Leyes de Presupuestos se establecerá un ítem especial para estos gobiernos insulares. O sea, no van a depender de lo que se contemple para el Fondo de Desarrollo Regional ni para otros recursos de las Regiones. Van a contar con un presupuesto especial.

4º. Se reconocen las organizaciones ya existentes, sobre todo en Isla de Pascua: el Consejo de Ancianos, en todo lo referente al tema cultural, patrimonial; el sistema de propiedad de ese lugar, con características propias; su sistema judicial, especialmente en lo que atañe al cumplimiento de las penas. No se va a innovar en estas materias; al contrario, se las va a reforzar. Además, se impulsarán con mayor fuerza los gobiernos municipales de Isla de Pascua y de Juan Fernández.”(3)

En resumen, nada nuevo, ya que la mayor parte de las medidas podrían lograrse sin necesidad de reforma constitucional, incluso muchas ya existen, como es el caso de la llamada “Ley Pascua”.

Sin embargo, lo que es aún peor es que las medidas significan más centralización ya que tal como lo señala el primero de los puntos, dejarán a estas comunas dependiendo directamente del Gobierno Central.

Conclusiones

Nuevamente el Gobierno equivoca el rumbo en materias teórico conceptuales, pues toda la discusión sobre el proyecto de ley que establece como territorios especiales a Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández no se condice con el proceso descentralizador que tanto pretende el Gobierno de la Presidenta Bachelet.

Primero: Porque los referidos territorios no reúnen los requisitos para ser denominados y tratados como especiales, según el estudio encargado por la SUBDERE. Otra cosa es que se los tilde de especiales por el Gobierno, pero en ese caso, sorprende aún más la falta de rigurosidad conceptual de la iniciativa presidencial.

Segundo: Por no tener claridad sobre lo que pretende hacerse con dichos territorios, como ha quedado de manifiesto de las declaraciones del entonces Ministro del Interior. Por lo anterior, se corre el riesgo de aprobar ciegamente la inclusión de territorios especiales en la Carta Fundamental, con nombre y apellido, sin conocer a fondo el “para qué” de la reforma.

Tercero: Preocupa que estas reformas puedan dar fundamento suficiente a las voces que claman por la autonomía de los pueblos aborígenes que los habitan, con todas las consecuencias jurídicas que ello conlleva.

Así, el Gobierno una vez más olvida que una manera eficiente de propender a resolver los problemas que afectan a estas zonas es DESCENTRALIZAR a través del fortalecimiento de los municipios existentes, entregando a ellos más atribuciones, funciones y recursos para dar cumplimiento con el imperativo de mejorar la calidad de vida de los habitantes y el desarrollo de esos territorios.

Lo anterior produciría un efecto similar al que postula el proyecto de reforma constitucional, fortalecería la administración local, aquella que más cerca está de los problemas reales, evitando de paso, un brote de exigencias de otros territorios más desencantados y quizás con mejor derecho sobre la materia.

(1) INFORME FINAL, METODOLOGÍA PARA LA DEFINICIÓNDE TERRITORIOS ESPECIALES. Universidad Católica de Valparaíso.
(2) Sesión 11ª, Ordinaria, martes 2 de mayo de 2006.
(3) Sesión 11ª, Ordinaria, martes 2 de mayo de 2006.