El equilibrio de las variables macroeconómicas es fundamental para que un país genere las condiciones adecuadas para lograr su desarrollo. Por su parte, la minimización de distorsiones en los diferentes mercados tiende a reflejar que se produzca dicho equilibrio.

Dentro de este marco, las políticas públicas son completamente necesarias para asegurar tanto el equilibrio de las variables macroeconómicas, como la minimización de distorsiones en los mercados. De esta forma, durante los últimos años las autoridades han centrado sus esfuerzos en perfeccionar la calidad institucional, donde el proyecto de modernización del Estado es clave para nuestras pretensiones de lograr ser un país desarrollado.

Si bien el manejo responsable en cuanto al equilibrio fiscal, por parte de los últimos gobiernos, ha sido internalizado prácticamente como un hecho permanente, los ciclos políticos que caracterizan a nuestro país llevan a la necesidad de seguir buscando mejoras institucionales para disminuir espacios de incertidumbre sobre el manejo presupuestario.

Es así como el 4 de octubre del 2005 ingresó al Congreso el proyecto de ley sobre responsabilidad fiscal. La iniciativa recoge una serie de evaluaciones y recomendaciones externas efectuada por organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI); el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), sobre transparencia fiscal en Chile y las proposiciones que a este respecto ha formulado la Comisión Especial Mixta de Presupuestos.

De esta forma, el proyecto de ley establece modificaciones al sistema de administración financiera del Estado, con el objeto de lograr una mayor fiscalización, además de una gestión más transparente de los recursos públicos. A su vez, crea un Fondo de Reserva de Pensiones, destinado a complementar el financiamiento de los compromisos financieros del Estado por obligaciones de esta naturaleza. También considera un programa de contingencia contra el desempleo para el caso que la cesantía supere, estadísticamente un cierto porcentaje nacional, regional o provincial. Por su parte, refunde los actuales dos fondos de compensación de precios del cobre en uno solo y regula el nuevo fondo mediante un decreto con fuerza de ley. Por último, se establece un cobrar a las instituciones del Estado por el uso de los inmuebles de propiedad fiscal.

Principales Alcances del Proyecto

Actualmente existe un consenso en cuanto a que la política fiscal busque disminuir la probabilidad de realizar ajustes fiscales excesivos, a través de la mantención de ciertas reglas contables, que permitan un gasto estable a través del tiempo y acorde con el crecimiento potencial del país. Por lo tanto, las variables de mediano y largo plazo tienden a ser la primera prioridad dentro del gasto público, donde los cambios coyunturales sólo caen dentro de los posibles vectores que podrían tener efectos sobre las variables de largo plazo. Lo anterior permite disminuir la incertidumbre generada por los cambios bruscos, dentro de las decisiones de ahorro e inversión, que finalmente tienen efectos perjudiciales en el crecimiento de tendencia de una economía.

Para lograr el objetivo es fundamental de que existan instrumentos claros y transparentes dentro de la contabilidad financiera del Estado, de forma de que se pueda evaluar el cumplimiento de las reglas y realizar los ajustes necesarios. Hasta el momento ha operado la regla de superávit estructural del 1% del PIB, la cual no se ha establecido como parte de nuestra normativa.

El proyecto de ley modifica la Ley Nº 1.263 sobre administración financiera del Estado, incorporando al programa financiero de mediano plazo del Sector Público el balance estructural de éste, donde la base metodológica y el procedimiento de su cálculo, será establecido mediante decreto supremo del Ministerio de Hacienda.

Si bien el hecho de incluir en la ley la proyección del ingreso permanente percibido por el Sector Público sería una señal muy positiva en cuanto a la toma de decisiones por parte de los agentes económicos, la Ley Nº 1.263, en su artículo 10º, mantiene la disposición de que el programa financiero constituirá un documento interno de la Dirección de Presupuestos, lo cual no sólo es inconstitucional, sino que también contradice el mensaje de mayor transparencia que incorpora el proyecto sobre responsabilidad fiscal.

A su vez, el proyecto establece que dentro de los 90 días siguientes en que el Presidente asuma sus funciones, éste deberá establecer las bases de la política fiscal de su gobierno, por medio de un decreto supremo que será enviado al Congreso. Es probable que el Ejecutivo, al no modificar el carácter de documento interno del programa financiero, busque que se asegure el conocimiento público de la situación estructural de las cuentas fiscales. Sin embargo, el concepto de “bases de la política fiscal” es demasiado amplio, lo que podría ser manejado discrecionalmente, en que se den a conocer variables irrelevantes de la política fiscal y se dejen de publicar los elementos que realmente tienen incidencia en el comportamiento de los agentes económicos.

En este sentido es preferible asegurar que el programa financiero de mediano plazo tenga carácter de documento público y que el Presidente solo tenga que explicitar si utilizará una regla para enfrentar el resultado estructural, mediante un guarismo determinado, de modo similar a como lo hizo el gobierno anterior con la regla de superávit estructural del 1% del PIB.

Otra modificación incorporada por el proyecto que tendría que ser perfeccionada es la fusión de los recursos adicionales del decreto Ley Nº 3.653 y los del Fondo de Compensación para los Ingresos del Cobre (convenio de préstamo BIRF). Estos recursos buscan el mismo objetivo (compensar el efecto cíclico sobre los ingresos fiscales que tiene el precio del cobre) a través de mecanismos paralelos, lo cual no tiene sentido, independiente de la diferencia en los procedimientos utilizados.

La duplicación de instrumentos para un mismo objetivo es el argumento que sustenta la fusión de éstos. Sin embargo, considerando que una de las principales modificaciones de este proyecto es el establecer el balance estructural y eventualmente utilizarlo para determinar una regla lleve a que el gasto presupuestado esté acorde con los ingresos de largo plazo, por mucho que se fusionen los fondos que compensan las variaciones en el precio del cobre, seguirá como instrumento paralelo el balance estructural que dentro de sus variables considera el precio del cobre de largo plazo. Por lo tanto, la estimación del balance estructural debería ser el único mecanismo que permitiera entregar las condiciones para determinar una política fiscal contracíclica y el mantener un fondo de compensación en forma paralela seguirá manteniendo la dualidad.

A partir de la Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2001, el programa Operaciones Complementarias de la partida Tesoro Público ha considerado anualmente una asignación denominada Fondo de Contingencia Contra el Desempleo, la cual opera cuando la tasa de desocupación determinada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) supere el 10%, o el 9% y a su vez el Ministerio de Hacienda proyecte que dicha tasa se mantenga por el próximo trimestre.

Este proyecto de ley crea el Programa de Contingencia contra el Desempleo, lo cual implica que la asignación descrita en el párrafo precedente se transforma en un instrumento permanente y no es necesario su discusión cada año en el Congreso. Este Programa operaría cuando la tasa nacional de desempleo trimestral calculada por el INE, exceda el promedio de dicha tasa correspondiente a los cinco años anteriores publicados por el INE o cuando la tasa nacional de desempleo trimestral sea igual o superior al diez por ciento. También podrá aplicarse cuando en una o más regiones o determinadas provincias, se registre una tasa de desocupación igual o superior al diez por ciento.

El Protocolo de la Ley de Presupuestos del 2002 señaló que el Ministerio de Hacienda encargará la realización de un estudio sobre las manifestaciones del fenómeno del desempleo, mientras que en el Protocolo de la Ley de Presupuestos del 2003 se estableció la difusión de las conclusiones del estudio, como también orientar las políticas públicas en base a dichas conclusiones.

Si bien, el estudio encargado por el propio Ministerio de Hacienda al Banco Interamericano de Desarrollo(1) señala que la alta tasa de desempleo se explica en gran parte a jóvenes con niveles de estudio, pero sin experiencia laboral y que las principales causas del desempleo se deben a las presiones salariales del ingreso mínimo y de las remuneraciones del sector público, y la rigidez introducida por la institucionalidad de contratos imperante. Sin embargo, la estrategia que ha seguido el Ejecutivo para enfrentar el desempleo ha sido el reforzamiento de la generación de empleo con apoyo fiscal, a pesar de los negativos efectos que tienen los programas de empleo en cuanto a la deserción escolar y el aumento artificial en la fuerza de trabajo(2).

Uno de los aspectos más interesantes del proyecto de ley es la elaboración de un informe acerca de los pasivos contingentes. Lo anterior permite separar dichos pasivos, con el fin de tener una mayor claridad de cómo se enfrentará en el futuro eventuales obligaciones como la garantía estatal de pensión mínima y por concesiones de infraestructura.

Se crea un Fondo de Reserva de Pensiones a través de un aporte anual equivalente al cincuenta por ciento de la diferencia entre el superávit efectivo del Gobierno Central en el año anterior y el aporte de recursos que haya sido devengado al nuevo Fondo de Compensación de Ingresos del Cobre (creado por este proyecto) en el año anterior, asegurando un aporte mínimo anual de 7.000.000 de unidades de fomento. Este aporte deberá efectuarse hasta el año en que los recursos acumulados en el Fondo alcancen a 900.000.000 de unidades de fomento. El Fondo se extinguirá si, habiendo transcurrido quince años a contar del año de entrada en vigencia de esta ley, los giros a efectuarse en un año calendario no superen el cinco por ciento de la suma del gasto en garantía estatal de pensiones mínimas y en pensiones asistenciales.

Por su parte, frente al costo futuro asociado a la eventual ejecución de garantías otorgadas por concesiones de infraestructura, el Ministerio de Hacienda podrá establecer provisiones. A su vez, el Estado podrá cobrar una comisión por el otorgamiento de dichas garantías o avales, cuando éstas no tengan carácter de obligatorio o irrenunciable, cuyo monto y condiciones se determinarán por decretos expedidos a través del Ministerio de Hacienda.

El hecho de que el beneficiario de la garantía queda cautivo de ésta y además, tanto el monto como las condiciones de la comisión a cobrar se determina por decreto, lleva a que la parte que entrega la garantía tenga incentivos para comportarse oportunísticamente y pueda establecer cualquier tipo de monto. En este sentido sería preferible que exista simetría en la negociación para evitar el comportamiento oportunista de alguna de las partes.

Conclusiones

El proyecto de ley sobre responsabilidad fiscal es un avance en cuanto al perfeccionamiento de la gestión financiera del Estado. Permite el acceso a más y mejor información, además de establecer una serie de instancias legales que entregan señales a los agentes económicos en cuanto al buen manejo de la política fiscal.

No obstante lo anterior, el proyecto es completamente perfectible, considerando que parte de la mayor transparencia y responsabilidad en el manejo de los recursos queda a la voluntad del gobierno de turno. Asimismo, las evaluaciones de proyectos de inversión y su real factibilidad queda sujeta sólo al manejo presupuestario de las fuerzas armadas, de modo que estas modificaciones deberían ser extendidas a todas las inversiones del sector público.

(1) Cowan , K., Micco, A., Mizala, A., Pagés, C. y Romaguera, P. (2003): “Un Diagnóstico del Desempleo en Chile”.

(2) Chumacero, R. y Paredes, R. (2002): “Does Centralization imply Better Targeting?: Evaluating Emergency Employment Programs in Chile”.

	AÑO 10 Nº 212	30 de MARZO de 2006 ISSN 0717-795X
PERSPECTIVA
Gestión financiera del Estado y proyecto de ley sobre Responsabilidad Fiscal
El equilibrio de las variables macroeconómicas es fundamental para que un país genere las condiciones adecuadas para lograr su desarrollo. Por su parte, la minimización de distorsiones en los diferentes mercados tiende a reflejar que se produzca dicho equilibrio. Dentro de este marco, las políticas públicas son completamente necesarias para asegurar tanto el equilibrio de las variables macroeconómicas, como la minimización de distorsiones en los mercados. De esta forma, durante los últimos años las autoridades han centrado sus esfuerzos en perfeccionar la calidad institucional, donde el proyecto de modernización del Estado es clave para nuestras pretensiones de lograr ser un país desarrollado. Si bien el manejo responsable en cuanto al equilibrio fiscal, por parte de los últimos gobiernos, ha sido internalizado prácticamente como un hecho permanente, los ciclos políticos que caracterizan a nuestro país llevan a la necesidad de seguir buscando mejoras institucionales para disminuir espacios de incertidumbre sobre el manejo presupuestario. Es así como el 4 de octubre del 2005 ingresó al Congreso el proyecto de ley sobre responsabilidad fiscal. La iniciativa recoge una serie de evaluaciones y recomendaciones externas efectuada por organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI); el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), sobre transparencia fiscal en Chile y las proposiciones que a este respecto ha formulado la Comisión Especial Mixta de Presupuestos. De esta forma, el proyecto de ley establece modificaciones al sistema de administración financiera del Estado, con el objeto de lograr una mayor fiscalización, además de una gestión más transparente de los recursos públicos. A su vez, crea un Fondo de Reserva de Pensiones, destinado a complementar el financiamiento de los compromisos financieros del Estado por obligaciones de esta naturaleza. También considera un programa de contingencia contra el desempleo para el caso que la cesantía supere, estadísticamente un cierto porcentaje nacional, regional o provincial. Por su parte, refunde los actuales dos fondos de compensación de precios del cobre en uno solo y regula el nuevo fondo mediante un decreto con fuerza de ley. Por último, se establece un cobrar a las instituciones del Estado por el uso de los inmuebles de propiedad fiscal. Principales Alcances del Proyecto Actualmente existe un consenso en cuanto a que la política fiscal busque disminuir la probabilidad de realizar ajustes fiscales excesivos, a través de la mantención de ciertas reglas contables, que permitan un gasto estable a través del tiempo y acorde con el crecimiento potencial del país. Por lo tanto, las variables de mediano y largo plazo tienden a ser la primera prioridad dentro del gasto público, donde los cambios coyunturales sólo caen dentro de los posibles vectores que podrían tener efectos sobre las variables de largo plazo. Lo anterior permite disminuir la incertidumbre generada por los cambios bruscos, dentro de las decisiones de ahorro e inversión, que finalmente tienen efectos perjudiciales en el crecimiento de tendencia de una economía. Para lograr el objetivo es fundamental de que existan instrumentos claros y transparentes dentro de la contabilidad financiera del Estado, de forma de que se pueda evaluar el cumplimiento de las reglas y realizar los ajustes necesarios. Hasta el momento ha operado la regla de superávit estructural del 1% del PIB, la cual no se ha establecido como parte de nuestra normativa. El proyecto de ley modifica la Ley Nº 1.263 sobre administración financiera del Estado, incorporando al programa financiero de mediano plazo del Sector Público el balance estructural de éste, donde la base metodológica y el procedimiento de su cálculo, será establecido mediante decreto supremo del Ministerio de Hacienda. Si bien el hecho de incluir en la ley la proyección del ingreso permanente percibido por el Sector Público sería una señal muy positiva en cuanto a la toma de decisiones por parte de los agentes económicos, la Ley Nº 1.263, en su artículo 10º, mantiene la disposición de que el programa financiero constituirá un documento interno de la Dirección de Presupuestos, lo cual no sólo es inconstitucional, sino que también contradice el mensaje de mayor transparencia que incorpora el proyecto sobre responsabilidad fiscal. A su vez, el proyecto establece que dentro de los 90 días siguientes en que el Presidente asuma sus funciones, éste deberá establecer las bases de la política fiscal de su gobierno, por medio de un decreto supremo que será enviado al Congreso. Es probable que el Ejecutivo, al no modificar el carácter de documento interno del programa financiero, busque que se asegure el conocimiento público de la situación estructural de las cuentas fiscales. Sin embargo, el concepto de “bases de la política fiscal” es demasiado amplio, lo que podría ser manejado discrecionalmente, en que se den a conocer variables irrelevantes de la política fiscal y se dejen de publicar los elementos que realmente tienen incidencia en el comportamiento de los agentes económicos. En este sentido es preferible asegurar que el programa financiero de mediano plazo tenga carácter de documento público y que el Presidente solo tenga que explicitar si utilizará una regla para enfrentar el resultado estructural, mediante un guarismo determinado, de modo similar a como lo hizo el gobierno anterior con la regla de superávit estructural del 1% del PIB. Otra modificación incorporada por el proyecto que tendría que ser perfeccionada es la fusión de los recursos adicionales del decreto Ley Nº 3.653 y los del Fondo de Compensación para los Ingresos del Cobre (convenio de préstamo BIRF). Estos recursos buscan el mismo objetivo (compensar el efecto cíclico sobre los ingresos fiscales que tiene el precio del cobre) a través de mecanismos paralelos, lo cual no tiene sentido, independiente de la diferencia en los procedimientos utilizados. La duplicación de instrumentos para un mismo objetivo es el argumento que sustenta la fusión de éstos. Sin embargo, considerando que una de las principales modificaciones de este proyecto es el establecer el balance estructural y eventualmente utilizarlo para determinar una regla lleve a que el gasto presupuestado esté acorde con los ingresos de largo plazo, por mucho que se fusionen los fondos que compensan las variaciones en el precio del cobre, seguirá como instrumento paralelo el balance estructural que dentro de sus variables considera el precio del cobre de largo plazo. Por lo tanto, la estimación del balance estructural debería ser el único mecanismo que permitiera entregar las condiciones para determinar una política fiscal contracíclica y el mantener un fondo de compensación en forma paralela seguirá manteniendo la dualidad. A partir de la Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2001, el programa Operaciones Complementarias de la partida Tesoro Público ha considerado anualmente una asignación denominada Fondo de Contingencia Contra el Desempleo, la cual opera cuando la tasa de desocupación determinada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) supere el 10%, o el 9% y a su vez el Ministerio de Hacienda proyecte que dicha tasa se mantenga por el próximo trimestre. Este proyecto de ley crea el Programa de Contingencia contra el Desempleo, lo cual implica que la asignación descrita en el párrafo precedente se transforma en un instrumento permanente y no es necesario su discusión cada año en el Congreso. Este Programa operaría cuando la tasa nacional de desempleo trimestral calculada por el INE, exceda el promedio de dicha tasa correspondiente a los cinco años anteriores publicados por el INE o cuando la tasa nacional de desempleo trimestral sea igual o superior al diez por ciento. También podrá aplicarse cuando en una o más regiones o determinadas provincias, se registre una tasa de desocupación igual o superior al diez por ciento. El Protocolo de la Ley de Presupuestos del 2002 señaló que el Ministerio de Hacienda encargará la realización de un estudio sobre las manifestaciones del fenómeno del desempleo, mientras que en el Protocolo de la Ley de Presupuestos del 2003 se estableció la difusión de las conclusiones del estudio, como también orientar las políticas públicas en base a dichas conclusiones. Si bien, el estudio encargado por el propio Ministerio de Hacienda al Banco Interamericano de Desarrollo(1) señala que la alta tasa de desempleo se explica en gran parte a jóvenes con niveles de estudio, pero sin experiencia laboral y que las principales causas del desempleo se deben a las presiones salariales del ingreso mínimo y de las remuneraciones del sector público, y la rigidez introducida por la institucionalidad de contratos imperante. Sin embargo, la estrategia que ha seguido el Ejecutivo para enfrentar el desempleo ha sido el reforzamiento de la generación de empleo con apoyo fiscal, a pesar de los negativos efectos que tienen los programas de empleo en cuanto a la deserción escolar y el aumento artificial en la fuerza de trabajo(2). Uno de los aspectos más interesantes del proyecto de ley es la elaboración de un informe acerca de los pasivos contingentes. Lo anterior permite separar dichos pasivos, con el fin de tener una mayor claridad de cómo se enfrentará en el futuro eventuales obligaciones como la garantía estatal de pensión mínima y por concesiones de infraestructura. Se crea un Fondo de Reserva de Pensiones a través de un aporte anual equivalente al cincuenta por ciento de la diferencia entre el superávit efectivo del Gobierno Central en el año anterior y el aporte de recursos que haya sido devengado al nuevo Fondo de Compensación de Ingresos del Cobre (creado por este proyecto) en el año anterior, asegurando un aporte mínimo anual de 7.000.000 de unidades de fomento. Este aporte deberá efectuarse hasta el año en que los recursos acumulados en el Fondo alcancen a 900.000.000 de unidades de fomento. El Fondo se extinguirá si, habiendo transcurrido quince años a contar del año de entrada en vigencia de esta ley, los giros a efectuarse en un año calendario no superen el cinco por ciento de la suma del gasto en garantía estatal de pensiones mínimas y en pensiones asistenciales. Por su parte, frente al costo futuro asociado a la eventual ejecución de garantías otorgadas por concesiones de infraestructura, el Ministerio de Hacienda podrá establecer provisiones. A su vez, el Estado podrá cobrar una comisión por el otorgamiento de dichas garantías o avales, cuando éstas no tengan carácter de obligatorio o irrenunciable, cuyo monto y condiciones se determinarán por decretos expedidos a través del Ministerio de Hacienda. El hecho de que el beneficiario de la garantía queda cautivo de ésta y además, tanto el monto como las condiciones de la comisión a cobrar se determina por decreto, lleva a que la parte que entrega la garantía tenga incentivos para comportarse oportunísticamente y pueda establecer cualquier tipo de monto. En este sentido sería preferible que exista simetría en la negociación para evitar el comportamiento oportunista de alguna de las partes. Conclusiones El proyecto de ley sobre responsabilidad fiscal es un avance en cuanto al perfeccionamiento de la gestión financiera del Estado. Permite el acceso a más y mejor información, además de establecer una serie de instancias legales que entregan señales a los agentes económicos en cuanto al buen manejo de la política fiscal. No obstante lo anterior, el proyecto es completamente perfectible, considerando que parte de la mayor transparencia y responsabilidad en el manejo de los recursos queda a la voluntad del gobierno de turno. Asimismo, las evaluaciones de proyectos de inversión y su real factibilidad queda sujeta sólo al manejo presupuestario de las fuerzas armadas, de modo que estas modificaciones deberían ser extendidas a todas las inversiones del sector público. (1) Cowan , K., Micco, A., Mizala, A., Pagés, C. y Romaguera, P. (2003): “Un Diagnóstico del Desempleo en Chile”. (2) Chumacero, R. y Paredes, R. (2002): “Does Centralization imply Better Targeting?: Evaluating Emergency Employment Programs in Chile”.
Directora: María Luisa Brahm B.
Editor: Juan Luis Correa A.

Gestión financiera del Estado y proyecto de ley sobre Responsabilidad Fiscal

Principales Alcances del Proyecto