El difícil escenario de los consejeros regionales

El 19 de febrero pasado se cumplió el plazo para la instalación de los trece consejos regionales, 60 días después de la fecha de la elección de los consejeros regionales (Core) que ocurrió el 21 de diciembre del 2004. Así, se inicia el cuarto período de actividad de estos consejos.

A pesar de los doce años que llevan en función, la población no tiene claridad respecto de sus objetivos y funciones, ni tampoco de la mermada situación que viven dentro del gobierno regional.

La ley Nº 19.175, que regula el gobierno y la administración regional, señala que el intendente es el representante del Presidente de la República en el gobierno interior de cada región. A su vez, dispone que la administración superior de cada región está radicada en un gobierno regional y que éste estará constituido por el intendente y el consejo regional -compuesto a su vez por los Core -.

Los consejos regionales tienen por finalidad hacer efectiva la participación de la comunidad regional en la adopción de aquellas decisiones que tengan una directa relación con su quehacer.

Objetivo y atribuciones de los consejos regionales

El consejo regional es co-responsable de elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región, así como su presupuesto y la inversión de los recursos que a la región le correspondan.

De manera específica, es de su competencia aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales.

De igual manera, le corresponde aprobar, modificar o sustituir el plan de desarrollo de la región y presupuesto regional; resolver la distribución del FNDR (Fondo Nacional de desarrollo regional) y los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional o local.

Por último, debe fiscalizar el desempeño del intendente y dar su acuerdo para que éste pueda enajenar o gravar bienes raíces que sean del gobierno regional.

La vivencia empírica ha demostrado que el ejercicio de estas facultades ha sido más teórico que real. Es así como en el ámbito normativo, se ha dictado sólo el reglamento que regula su propio funcionamiento, pero no se dispone de medidas que regulen las principales actividades sectoriales de impacto regional.

En relación con las atribuciones fiscalizadoras, ellas sólo han podido ejercerse respecto del intendente. Además, el ejercicio real de esta prerrogativa es mínima y, lo que es peor, sin atribución para sancionar.

Las facultades resolutivas se están cumpliendo, aunque con limitaciones. En efecto, anualmente se aprueba la distribución del FNDR, aunque no siempre las provincias y comunas quedan conformes con esa distribución, debido a que los recursos son escasos y a que discrecionalidades afectan la transparencia en la adopción de las decisiones.

Del mismo modo, la aprobación de los planes reguladores no ha sido del todo feliz, sea por problemas técnicos de las propias comunas para su elaboración, sea porque el sistema es engorroso y las normas poco claras. Con todo, existen numerosas aprobaciones que perfeccionan el uso del suelo en cada región.

Funcionamiento de los consejos regionales

Los consejos regionales son presididos por los intendentes y a falta de éste, por el gobernador. Inicialmente sesionaban dos veces al mes, pero la magnitud del trabajo les obligó a incrementar a tres o cuatro. Si a esto se agrega las sesiones extraordinarias, puede concluirse que los Core sesionan casi todas las semanas del año.

La labor de los consejeros regionales también incluye la participación en comisiones regionales y el "verdadero" trabajo de análisis, estudio, debate y visitas de terreno.

Problemas en el funcionamiento de los consejos regionales

En primer lugar, no existe una claridad respecto del fin de descentralización que se persigue a través del consejo regional. ¿Se tiende a una descentralización administrativa o se pretende una con autonomía y autoridades representativas de la comunidad regional?

Así, se observa disfuncionalidades, entre otras, en el rol del intendente, -es un líder sin liderazgo -; no se justifica la elección directa de los consejeros; los diputados tratan de minimizarlos pues los ven como potenciales rivales. En definitiva, el modelo ofrece interpretaciones para todos los gustos, todo lo cual va deformando la realidad de la gestión de los gobiernos regionales.

Se suma a este problema el hecho de que los intendentes deben jugar un doble rol, uno ante el gobierno nacional y otro ante el local. Es el representante del Presidente de la República y por ello ejerce las funciones de gobierno interior. No obstante, también debe administrar la región y presidir el consejo regional. La experiencia demuestra que los intendentes representan más al gobierno nacional que a la comunidad regional. Tal actitud resulta lógica, ya que al ser funcionario de confianza del Presidente, privilegia esa representación sobre el liderazgo regional. Cuando excepcionalmente acontece lo contrario, el intendente prontamente es relevado de su cargo.

Otra área que está en crisis es la administración de los recursos regionales. Muestra de ello es el fuerte lobby para rechazar el royalty minero, por no contemplar uso de los recursos por las regiones potencialmente beneficiadas.

En efecto, el FNDR, que en teoría constituye el único y verdadero instrumento de inversión que dispone la región, se ha visto mermado año tras año en beneficio de otras modalidades que privilegian la distribución de recursos por parte del gobierno nacional.

Por otra parte, el sistema premia la ejecución del gasto y no la calidad de los proyectos. Así, los consejos han aprobado una importante cartera de programas que no cuentan con financiamiento, lo que incrementa la impresión de un ineficaz funcionamiento de los gobiernos regionales.

Agrava más esta situación la constante dictación de leyes sectoriales que comprometen recursos regionales, como por ejemplo, los aportes de capital para la reforma educacional o para inversiones del plan bicentenario.

Otro problema se detecta en que la normativa vigente contempla funciones que los consejos regionales no han podido aplicar, porque no se le ha entregado las atribuciones para su ejercicio. Entre otras, aquellas sobre transporte, desarrollo de la educación superior y técnica y etnias originarias.

En definitiva, los consejos no gozan de legitimidad y responsable de ello es en gran medida la Concertación, que trata de manera directa o indirecta de entrabar su funcionamiento. A los problemas anteriores descritos, ha intentado de manera encubierta en este último tiempo de incluir disposiciones que minimizan su rol, a través del incremento de la dieta que percibirán los consejeros. Por ejemplo, a través del proyecto que modifica la ley Nº 19.175, se propone crear un administrador regional, que en la práctica sería un vicepresidente del consejo regional; se obvía toda intervención de los Core en la organización de los servicios administrativos; e incorpora una norma tan ambigua que permite incluso que el intendente sólo informe a los consejos sobre la inversión de los recursos regionales.

Estado de avance del proyecto que modifica la ley Nº 19.175, sobre gobierno y administración regional

Es preocupante que este proyecto de ley fortalece al intendente y minimiza el rol de los consejos. En efecto, mantiene intocable el doble papel que juega la máxima autoridad regional, crea la figura de un administrador regional y se la juega por una elección directa de los consejeros regionales, sin introducir cambios significativos en sus atribuciones. Con todo, el proyecto de ley revierte muchas de las inconsecuencias descritas.

Este proyecto se encuentra en tercer trámite constitucional en la Cámara de Diputados, que en enero de este año dispuso que se estudiara e informara por parte de su Comisión de Gobierno. Esta situación ha impedido que los consejos recientemente instalados operen en el marco de una normativa actualizada. No obstante, en esta instancia se pueden revertir algunas materias incorporadas por el Senado que pudieren contravenir los deseos descentralizadores.

En este contexto, se detallan las principales normas aprobadas por el Senado:

Se estima que la Cámara aprobará en general el proyecto remitido por el Senado. No obstante, se desconoce la posición que ella podría asumir respecto de impedir la participación de los alcaldes en la elección de los consejeros regionales y de eliminar el cargo de administrador regional.

Conclusión

El aspecto más destacable del funcionamiento de los Core es la intención de realizar en forma eficiente sus actividades, subordinando en muchas veces el interés político-partidista en beneficio de su zona, a pesar de las limitaciones que emanan tanto de la propia legislación como de la actitud de las autoridades de evitar la radicación de mayores atribuciones y recursos en los niveles locales.

El futuro de los consejos regionales se ve muy oscuro si no se introducen cambios significativos en la gestión de los gobiernos regionales. Ya hay una desmotivación en los propios Core y la comunidad puede comenzar a percibirlos como otra de las tantas instancias burocráticas de la administración.

El escenario en que viven los consejos regionales requiere de un debate urgente. ¿Queremos volver al centralismo? ¿Intensificar la actual descentralización formal? ¿Un modelo con participación ciudadana, pero bajo las decisiones del poder nacional? ¿Una verdadera descentralización donde la autoridad estén radicada en los niveles locales? ¿O se busca un federalismo a la chilena, en que elijamos a los intendentes y gobernadores?

Directora: María Luisa Brahm B.

Editores: Constanza Mantelli de la F. y Jaime Zavala A.