Nº 45 Análisis De La Propuesta Sobre Descentralización. Una Perspectiva Comparada

Introducción:

La presente perspectiva busca realizar un análisis comparado de las propuestas sobre descentralización a partir de tres dimensiones.  En primer lugar teniendo en cuenta las recomendaciones sobre descentralización realizadas por El Foro Económico para la Cooperación económica, más conocido como OCDE. En segundo lugar considerando las propuestas descritas por la Comisión asesora Presidencia sobre Descentralización y finalmente, en base al Proyecto de acuerdo Nº 125 desarrollado por la Cámara de Diputados.

Mediante las recomendaciones de la OCDE podremos apreciar la perspectiva internacional que se observa de Chile cuando se habla de descentralización, en el caso de la Comisión Asesora para la Descentralización podremos observar el trabajo que ha estado realizando el Gobierno en esta materia y también la opinión de la comunidad de cada región[1]. Finalmente la clase política no ha querido estar ausente y mediante una sesión especial en la Cámara de Diputados se sesionó para votar un protocolo de acuerdo elabora por diez Diputados de diferentes partidos políticos, mediante este instrumento podemos tener una visión de cuáles son los puntos estratégicos que la clase política considera importante de incluir[2] en la descentralización del país.

De esta manera el objetivo central del presente estudio será reconocer las principales propuestas de cada dimensión analizada considerando sus similitudes y principales diferencias, de esta manera se podrá concluir mediante las tres dimensiones cuales podrían ser los objetivos posibles de alcanzar si la reforma sobre descentralización tiene éxito.

Descripción:

Actualmente con todo y a pesar de los esfuerzos, se ha logrado sólo un modesto progreso en materia de descentralización. El rígido marco administrativo del Estado central pone limitaciones financieras y administrativas a los gobiernos regionales y municipales, que podrían limitar su capacidad de cumplir con algunas de sus responsabilidades eficientemente, impidiéndoles aprovechar las oportunidades regionales y locales específicas(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2009, pp. 228–29).

A pesar de que se ha avanzado en la elección directa de los Consejeros Regionales, aún estamos muy lejos de lograr una descentralización real en materia política. A nivel administrativo la evidencia no es de las mejores y reafirma lo señalado anteriormente primando el Estado Central en la mayoría de las decisiones.

Los síntomas de esta larga enfermedad han sido diagnosticados desde hace mucho tiempo por Organizaciones internacionales, tal es el caso de Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) donde Chile actualmente es miembro.

La OCDE es un foro único en el que los gobiernos de 30 democracias trabajan juntos para enfrentar los desafíos económicos, sociales y ambientales de la globalización. En este mismo sentido en el año  1999 la OCDE creó el Comité de Políticas de Desarrollo Territorial (TDPC, por sus iniciales en inglés), un espacio exclusivo para el intercambio y debate internacional. El Comité ha desarrollado una multiplicidad de actividades, incluyendo una serie de estudios nacionales. En este sentido durante el año 2009 fue entregado al gobierno de turno un Informe sobre Estudios Territoriales en Chile.  (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2009, p. 5). A partir de esto podremos observar los resultados del informe, sin embargo previamente realizaremos una descripción de las características administrativas y territoriales de nuestro país para entender los efectos que ha generado la excesiva concentración y por qué hoy más que nunca suena con fuerza la idea de descentralizar Chile.

Chile es un Estado Unitario teniendo como característica un sistema Presidencial[3]. El sistema político chileno se compone de tres grandes poderes independientes entre sí: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.

Tiene un sistema de gobierno de tres niveles: 15 regiones; 53 provincias; y 345 municipalidades.

La autoridad administrativa a nivel regional está encabezada por un Intendente designado por el Presidente de la República.

Asimismo El gobierno regional se compone por Consejeros regionales hasta el 2013 elegidos de manera indirecta por los concejales comunales, a partir de una reforma a la Ley 19.175 Orgánica Constitucional de Municipalidades, mediante la Ley 20.747 se establece la elección directa de los Consejeros Regionales.

A partir de lo anterior y dadas las condiciones  políticas, administrativas y fiscales que actualmente posee el país se observa una excesiva concentración del Poder Central lo que ha generado variados efectos negativos con el paso del tiempo. Lo que en principio buscaba generar estabilidad política y económica a nivel nacional o se considera un freno constante para el desarrollo de las regiones.

Efectos de la Centralización:

Tradicionalmente, en Chile la centralización ha estado asociada a la eficiencia económica y la estabilidad política. Sin embargo, las limitaciones administrativas y fiscales de los gobiernos regionales y municipales han limitado su capacidad para ejecutar algunas de sus responsabilidades eficientemente, con lo cual las regiones dejan de aprovechar oportunidades regionales y locales específicas (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2009, p. 181).

Esto ha traído como consecuencia los siguientes efectos:

  • Concentración del poder: cúpulas partidarias eligen a los candidatos.
  • Intendentes son designados
  • Utiliza un modelo Top-Down
  • Impide el desarrollo de las regiones y comunas
  • No existe capacidad decisoria autónoma. Clase política Regional debilitada.
  • Concentración demográfica.
  • Poca o nula participación de la sociedad civil en las decisiones.
  • Mala focalización de las políticas públicas.
  • Inequidad social
  • Inequidad territorial
  • Centralización del Gasto Público

A continuación presentamos algunos datos de los efectos que son considerados más relevantes para el diagnóstico señalado.

Dentro de las principales consecuencias del centralismo político encontramos la concentración demográfica que se evidencia en la Región Metropolitana. La figura 1 indica que en menos del 2% del territorio geográfico chileno se concentra más del 42% de la población en la Región Metropolitana del mapa demográfico (Riquelme, 2014, p. 5).

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Modelo de Desarrollo Top-Down donde las decisiones son tomadas de arriba hacia abajo, generando una verticalidad jerárquica contante que impide la toma de decisiones propias en las regiones considerando las problemáticas de las mismas. Las políticas públicas son implementadas de arriba hacia abajo sin considerar las variables contextuales que afectan al territorio nacional, que dicho sea de paso, de norte a sur es completamente diferente.

 

 

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La figura dos nos muestra dos modelos: el primero responde a un modelo centralizado, el segundo muestra un modelo descentralizado. Lo importante para el análisis es poder apreciar como estos nodos se conectan entre si y si generan o no nuevos nodos de desarrollo. Claramente en el modelo centralizado todo el poder se concentra en el nodo más fuerte que es el de en medio, mientras que en uno descentralizado las posibilidades de conexión y generación de nuevos nodos de desarrollo son muchísimo mayores.

Gráficamente un sistema centralizado, jerárquico y vertical puede ser observado de la siguiente manera. Este es aplicable a la realidad chilena.

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Análisis de la OCDE frente al centralismo político, administrativo y económico de Chile

En el actual sistema centralizado, los principales organismos públicos regionales siguen estando atados a líneas de acciones nacionales.

El jefe del Gobierno Regional, el Intendente, es nombrado por el Presidente de la República. El rol principal del Intendente en su calidad de jefe del Gobierno Regional, es trabajar para el desarrollo de la región. Sin embargo, en su rol de representante del Presidente, también es responsable de implementar políticas y líneas de acción nacional. Las decisiones con respecto a la designación o destitución oficial de los intendentes son de naturaleza política, y esto a veces afecta la forma en que éstos administran la región. El problema de la lealtad dividida (al Estado central y a la región). Esto tiene repercusiones importantísimas para el desarrollo de la región ya que el Intendente al ser un cargo de confianza deberá responder a los objetivos estratégicos que plantee el gobierno de turno.

A continuación presentamos en la figura 3 la descentralización existente en los países de la OCDE y el lugar en el que se encuentra Chile a partir de lo anterior.

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Tal como se señala en la figura 3 Los ingresos subnacionales representan sólo un 8,1% del total de los ingresos gubernamentales, y los gastos subnacionales representan un 13,2%1, una cifra muy baja en comparación con los países de la OCDE. En éstos, en promedio, un tercio del gasto público y un cuarto de los ingresos públicos provienen del nivel subnacional. Sólo Grecia y Luxemburgo tienen menos autonomía fiscal subnacional que Chile.

En materia de descentralización fiscal La OCDE argumenta que los países miembros han aumentado su porcentaje  en el tiempo: desde 1995 hasta 2005, la mayoría de los países de la Organización ha aumentado significativamente sus ingresos subnacionales, o por lo menos sus gastos subnacionales. Durante el mismo período, la descentralización fiscal de Chile ha aumentado en 1,1 puntos porcentuales en cuanto a los ingresos, y 5,3 puntos porcentuales en cuanto a los gastos, lo que habla de una leve alza en los gastos, que no vino acompañada de un alza paralela en los ingresos(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2009, p. 187).

Es por lo anterior que existe la necesidad de avanzar más hacia el desarrollo de un marco gubernamental adecuado, capaz de superar las limitaciones fiscales y administrativas de los gobiernos subnacionales. La economía política de la reforma es fundamental para su viabilidad.

Frente una mayor participación ciudadana y control democrático, La mayoría de la evidencia empírica y la experiencia de los países de la OCDE indica que, bajo ciertas circunstancias la descentralización puede permitir a la ciudadanía supervisar a las autoridades locales a través de las elecciones, la acción colectiva y otros medios democráticos. Al mismo tiempo, la participación social y la interacción de grupos públicos, privados y sociales ayudará al gobierno local a planificar y entregar los servicios públicos más eficientemente, mejorando la información, la confianza, la negociación y la deliberación, y reduciendo las tensiones intra-territoriales. Todos estos elementos vinculan a la descentralización democrática con una administración más efectiva (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2009, p. 193).

En este contexto, el gobierno central tiene un rol determinante: una mayor descentralización no significa que el gobierno central deba dejar solos a los gobiernos subnacionales.

Los gobiernos centrales pueden ayudar a los gobiernos locales a llevar a cabo sus nuevos mandatos ofreciendo apoyo técnico, coordinando la creación de economías de escala para la producción de algunos bienes y servicios públicos a nivel local y, quizás lo más importante, monitoreando y evaluando permanentemente el desempeño de los gobiernos subnacionales. Una combinación funcional de las fortalezas de las estructuras nacionales y subnacionales requerirá acuerdos de gobierno en todos los niveles.

Propuestas realizadas por la comisión de descentralización:

Propuestas Comisión de Descentralización:

  1. Nueva Forma de Estado:

Descentralizado, territorio indivisible y soberanía única,  con colectividades territoriales dotadas de autonomía política, competencial y financiera,  y con potestad normativa territorial en el ámbito de sus competencias.

  1. Distinción entre funciones:

De gobierno regional y local: gobiernos de las colectividades territoriales dotadas de autonomía.  De gobierno interior: órganos desconcentrados del Gobierno Nacional,  a nivel de Provincias, con representantes designados por el Presidente de la República.

  1. Colectividades territoriales básicas de distribución del poder descentralizado: Comunas y Regiones
  1. Representatividad y legitimidad política de las colectividades territoriales:

Elección popular de las autoridades

 

Descentralización Política:

  • Elección popular de la máxima autoridad regional: Intendente (o Presidente) Regional en Octubre de 2016.
  • Designación de “Delegado del Gobierno Nacional”, a nivel provincial, responsable de funciones de Gobierno Interior: principalmente orden público y supervigilancia de la administración desconcentrada

Descentralización administrativa:

  1. Traspasar Servicios Públicos, Programas y Recursos Basales desde el nivel central a la dependencia de los Gobiernos Regionales (servicios, programas) y Municipios (programas). Nota: en cada Gobierno Regional se crearán Servicios Públicos Regionales descentralizados (SPR) que integrarán y reordenarán las competencias, servicios y programas traspasados.
  1. Dotar de una Estructura descentralizada en cada proyecto de creación de una nueva Institución o Agenda pública, o de reforma de una existente.
  1.  Crear una Institucionalidad para la Administración de las Áreas Metropolitanas (Santiago, Gran Valparaíso, Gran Concepción), sustentada en la articulación de las competencias de GORES y Municipios. Nota: en las regiones con Áreas Metropolitanas se considera agrupar en un solo servicio público regional todas las competencias vinculadas a la planificación y gestión del transporte.

Descentralización fiscal y económica:

 

  1. Elevar el actual 18% de gasto local y regional del total de ingresos fiscales, a un 35% al año 2020 (promedio de OCDE: 45%). 1. Ley de Rentas Regionales para la gestión autónoma subnacional.
  • Coparticipación progresiva en recaudación nacional (devolución) hasta alcanzar en 2020 el 20% del total nacional.
  • Agregar el 15 % restante mediante mejoras en la recaudación municipal y de Ley de Rentas Regionales (basado en recursos naturales, mineras, eléctricas, puertos, forestales, acuícolas).
  1. Fortalecimiento de las Finanzas Municipales para servicios garantizados: reapropiación del impuesto predial; nuevo cálculo de patentes; distribución municipal-regional del royalty.
  2. Fondo de Convergencia Regional para la Equidad Territorial.
  3. Incentivos e Instrumentos para el desarrollo económico territorial. 5. Empresas públicas para el desarrollo regional

Fortalecimiento de las capacidades regionales y locales:

 

 Fortalecer la Sociedad Regional

  1. Sistema Regional de Gestión de Capital Humano Calificado (KHC): Incentivos para atraer, retener, formar y renovar KHC en comunas y regiones.
  1. Sistema Regional de Gestión del Conocimiento: Centros de Pensamiento Estratégico; Sistema Integrado de Información Territorial; Vinculación Educación. Superior-Entorno regional.
  1. Infraestructura y Conectividad para el Desarrollo Territorial equilibrado. Fortalecer la Institucionalidad Pública Regional.
  1.  Liderazgo descentralizador y articulador de los Gobiernos Regionales.
  1. Capacidad de Gestión Pública: Municipalidades, Gobiernos Regionales, Servicios descentralizados.

 

Participación Ciudadana y Control Democrático:

  • Institucionalizar la Educación Ciudadana para la participación y la interculturalidad
  • Fortalecer a las instituciones de la sociedad civil de base local y regional
  • Fortalecer a los medios de comunicación locales y regionales
  • Flexibilizar la creación de partidos políticos regionales
  • Instaurar el Voto Programático
  • Crear la opción de Referéndum Revocatorio
  • Establecer una Asamblea Ciudadana de Organizaciones de la Sociedad Civil
  • Instituir Referéndum Regionale.

Proyecto de acuerdo 145 elaborado por Representante de la Cámara de Diputados[4]: 

Total votos: 56

A favor: 54

En contra: 0

Abstenciones: 2

Compromisos solicitados en el Protocolo de Acuerdo(Cámara de Diputados, 2014, pp. 3–5):

  1. Iniciar durante el Segundo semestre, a través de un mensaje del Ejecutivo y con las urgencias necesarias, la discusión de una Ley de Rentas Regionales que deberá considerar la dimensión local con el objeto de incorporar nuevos componentes al patrimonio propio y autónomo de las regiones y los municipios, acorde a la experiencia comparada y las funciones y atribuciones actuales de estas instancias claves para la descentralización y por ende, del desarrollo regional.

Asimismo, formalizar la existencia del Presupuesto Regional Integrado en el proceso de elaboración del Presupuesto de la Nación, donde los sectores puedan concordar con las regiones las prioridades y proyectos de inversión. Por lo tanto, los presupuestos sectoriales, con excepción de aquellas obras de interés nacional, deberán ser priorizados por la autoridad regional.

  1. Establecer el principio de distribución y coparticipación de las regiones en los tributos  recaudados nacionalmente a fin de duplicar, en forma gradual, el gasto realizado a través de instancias subnacionales al año 2020.
  1. Distribuir regionalmente el Royalty Minero una vez que descontado del componente nacional  del fondo de Innovación para la Competitividad y en proporciones equivalente a beneficio que perciben las empresas mineras, entre las comunas mineras y las correspondientes regiones lo que se replicará caso similar para los proyectos de generación energética.
  2. Acelerar la aplicación del Fondo de Convergencia Regional a ser distribuido prioritariamente en las regiones más postergadas, sobre la base de una estrategia nacional ponderada y concordada con los Gobiernos Regionales.
  1. Establecer el principio de que las patentes comerciales y las patentes eléctricas obren en beneficio de las comunas y regiones donde se materializan las actividades productivas de las empresas generadoras y distribuidoras. Dicho de otro modo, que la recaudación por patentes se paguen e imputen en el territorio donde produzcan.
  1. Sostener el principio que la renta generada regionalmente pueda ser recaudada y distribuida en un porcentaje en beneficio de las regiones productoras.
  1. Sin perjuicio de lo anterior autorizar que actividades productivas como portuaria, forestal, pesquera, turística y minera, entre otras establecidas en diversas regiones y generadoras de tributos dejen parte de la tributación en la región y comuna correspondiente.
  1. Adoptar medidas de responsabilidad fiscal que permitan que las regiones puedan endeudarse estableciendo límites razonables a tal efecto.

 

  1. Autorizar a las regiones para diseñar y recaudar impuesto sobre actividades o instalaciones en bienes nacionales.

 

  1. Con el fin de que estos cambios no profundicen la desigualdad entre regiones y municipios, deberá dotarse a las municipalidades y a los gobiernos regionales de la capacidad instalada necesaria para afrontar las nuevas responsabilidades de recaudación y ejercicio del gasto.

 

  1. En el presupuesto destinado a la inversión regional modificar el peso porcentual de las provisiones (que actualmente es alrededor del 50 por ciento), aumentando los recursos de asignación directa que puedan ser programados en proyectos que estimulen el desarrollo territorial.

 

  1. Generar una norma constitucional que posibilite el establecimiento de tributos regionales, y que los beneficios que rebajen tributos NO sean de costo regional o municipal.

 

  1. Que los fondos destinados a inversión o estudios regionales administrados actualmente por el nivel central sean distribuidos estratégicamente entre las regiones como parte del presupuesto regional. Que los fondos de compensación a regiones originados de subsidios extraordinarios que busquen resolver problemas o necesidades de la Región Metropolitana, sean reflejados en la misma proporción.

 

  1. Que las obras públicas de la región metropolitana sean equivalente en proporción a los requerimientos de las regiones.

 

  1. Establecer la elección de los Intendentes regionales o presidentes del GORE.

 

  1. Enviar a tramitación dentro de este año una ley que defina el marco normativo de los consejeros regionales y sus atribuciones y competencias acorde a su nueva posición por elección directa.

 

  1. Generar una ley especial que regule el traspaso de competencias desde el gobierno central a los gobiernos regionales.

 

A continuación presentamos el cuadro comparativo en base a las tres propuestas señaladas por la OCDE, Comisión de Descentralización y Cámara de Diputados. A partir de esto cuadro se pueden obtener los principales resultados.

 

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Bibliografía

 

Cámara de Diputados. (2014). Proyecto de Resolución No 145.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. (2009). Estudios territoriales de la OCDE. Chile. Santiago: Ministry of the Interior, Chile.

Riquelme, C. (2014). Por qué importante Descentralizar nuestro país.

Von Baer, H., Toloza, I., & Torralbo, F. (2013). Chile descentralizado… Desarrollado (Henrich Von Baer.). Retrieved from http://www.ciptar.cl/default.aspx?pid=23&item=79&full=yes

  

 

 

 

EDITOR RESPONSABLE: Catalina Riquelme T.,  Cientista Político

 

[1] Lo anterior se justifica en el hecho de que la Comisión Asesora presidencial ha estado llevando a cabo diálogos regionales, en donde se busca que la comunidad sea participe del diálogo sobre descentralización entregan propuestas a la Comisión, y recogiendo su opinión mediante los expertos.

[2] Actualmente existe una Bancada regionalista en el Parlamento que incluye a Diputados y Senadores que buscan generar proyectos que logren un mayor desarrollo para las regiones y que entreguen nuevas potestades y facultades a las mismas, esta bancada es de carácter transversal agrupando a varios partidos políticos e independientes. Dado que no se consideran en el análisis comparativo no se menciona su participación.

[3] El sistema Presidencia Chileno, otorga amplia facultades al Presidente de la República, sobre todo en materia Legislativa, pudiendo el Presidente de Turno poner suma urgencia a algunos proyectos que le interesen aprobar, lo que obedece al cumplimiento en la mayoría de los casos a los objetivos estratégicos del mismo.

[4] Para mayor información sobre los antecedentes del proyecto de acuerdo Nº 145 visite: http://www.camara.cl/trabajamos/sesion_sobretabla.aspx?prmid=3118