N° 47 Análisis De Las Propuestas De La Comisión Asesora Presidencial Para La Descentralización Y El Desarrollo Regional

El pasado 7 de Octubre la Comisión Asesora PresidenciaL para la Descentralización y el Desarrollo Regional entregó a la Presidenta Michelle Bachelet una Propuestas de política de Estado para la Descentralización.

Mediante este documento se pretenden establecer las directrices para las reformas en materia de descentralización política, administrativa y fiscal, poniendo especial énfasis en la participación política de los ciudadanos y en el fortalecimiento de las capacidades regionales para asumir los desafíos de la futura descentralización.

Son más de 70 medidas las que fueron documentadas, que más tarde se resumirían en 10 medidas esenciales y que no pueden faltar para que sea exitoso.

De acuerdo a lo anterior hemos elaborado un análisis a las diez medidas esenciales propuestas por la comisión, buscando esclarecer ciertas reformas y mecanismos que no se encuentran claros y que merecen realizar una reflexión crítica y analítica de la misma.

Dentro de las diez medidas se destacan la definición de Estado, elección de Intendente como máxima autoridad regional, traspaso de competencias y servicios a los gobiernos regionales, creación de tres áreas metropolitanas (Gran Santiago, Gran Valparaíso, Gran Concepción), una Ley de Rentas Regionales para el financiamiento de las reformas, Fondo de equidad territorial para asegurar ciertos servicios garantizados a todas las localidades del país, sistemas de gestión de capital humano, democracia local y regional, y finalmente fortalecimiento de la participación ciudadana.

Análisis: Frente a las Diez medidas esenciales(Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional, 2014):

1.- Definición Del Estado de Chile como Estado Descentralizado:

La primera medida habla sin duda de realizar una modificación a la Constitución reemplazando el actual párrafo “Chile es un Estado Unitario” por “Chile es un Estado descentralizado” distinguiendo por tanto las facultades que posee el Gobierno Central de aquellas que son de carácter regional y local.

Resulta positivo incorporar en la definición de nuestra Carta Magna la palabra descentralización. Este cambio permite visualizar una trasformación de paradigma, dejando atrás el estigma de un Chile centralizado, que concentra todo el desarrollo en la Región Metropolitana y que avanza hacia un Chile más equitativo con mayores oportunidades para el desarrollo de todos los chilenos mediante la descentralización.

Frente al cambio de Estado Unitario a Descentralizado, creemos que debe modificarse por el siguiente “Chile debe ser un Estado Unitario Descentralizado Regionalizado”, a saber, que el Estado de Chile sigue conservando atribuciones y funciones que son indelegables (orden y seguridad pública, atribuciones ministeriales para la creación de políticas, entre otras) y que por otra parte tiene como misión acompañar a los gobiernos regionales y locales en la formación de las competencias necesarias durante el proceso de traspaso de nuevas atribuciones a los mismos. El Estado debe constituirse como un garante de este proceso mediante la aplicación del principio de subsidiariedad. Esto posibilitará un avance hacia el desarrollo eficaz de las regiones y comunas de todo el país.

2.- Elección de la máxima autoridad regional:

Se propone elección popular del Intendente para el año 2016, sería éste el Órgano Ejecutivo del Gobierno Regional y que además presidirá el Consejo Regional.

Se establece a su vez la creación de un nuevo cargo: Delegado Gobierno Nacional: Reemplaza a los actuales Gobernadores en cada provincia teniendo las siguientes facultades: gobierno Interior, supervigilar administración pública.

En materia de elecciones la Comisión para la Descentralización propone reelecciones limitadas: Intendentes y Alcaldes: dos periodos como máximo. Concejales y Consejeros Regionales hasta tres periodos.

Creemos firmemente que son nuestros ciudadanos quienes deben elegir a sus autoridades. La elección del Intendente se encuentra acorde a un país que busca profundizar su democracia, generar más confiabilidad en sus instituciones y mayor legitimidad a sus representantes. Además de lo anterior, se termina con la doble militancia que tienen los actuales Intendentes, ya que es este último quien debe rendir cuenta al Presidente de la República respondiendo a los objetivos estratégicos del gobierno de turno, y por otra parte dar cabida a las demandas y necesidades que afectan al ámbito subnacional.

Nuestra preocupación, entendiendo que la descentralización busca entregar nuevas funciones y atribuciones a las regiones y comunas es que los Delegados del Gobierno Nacional ahora pasan a supervigilar la labor del Intendente, además de estar a cargo del gobierno interior de la región (seguridad y orden público), creemos que pueden originarse algunas complicaciones, en el sentido que esto nuevos Delegados podrían solapar la labor de los nuevos Intendentes tanto de manera formal como informal. Por tanto deben aclararse cuáles serán las facultades reales de los Intendentes y cuál es la relación que tendrán con el Delegado del Gobierno Nacional.

Se considera que la reelección limitada debe establecerse para evitar una perpetuidad de los políticos en el ejercicio de sus cargos. Deben definirse los periodos de reelección para cada autoridad.

3.- Traspaso de Competencias Servicios y Programas, calendario plurianual de traspaso de competencias:

Se proponen traspasar al Gobierno regional

Fomento Productivo e innovación: CORFO, SERCOTEC, SERNATUR E INDAPA al año 2015/2016.

Desarrollo Social: SENCE, SENAME, INJUV, FOSIS, SENAMA, SERNAM e IND al año 2016/2017

Infraestructura, Habitabilidad, Desarrollo Urbano, Transporte y Medio Ambiente: 2017/2018

Educación Cultura Ciencia y Tecnología 2018/2019

El traspaso de competencias constituye la columna vertebral de todo proceso descentralizado, una autoridad elegida por la ciudadanía, como lo sería el Intendente debe contar con las atribuciones necesarias para llevar adelante procesos de desarrollo desde sus regiones. Por tanto las trasformaciones de corto y mediano plazo resultan ser fundamentales para la gestión de un nuevo Intendente electo.

El primer traspaso correspondería a Fomento Productivo e Innovación. En este sentido se considera prioritario dado que al implantar un modelo de descentralización la utilización de un modelo de desarrollo corresponde a uno de carácter Bottom Up, a saber, desde abajo hacia arriba, esto quiere decir que son los Gobiernos Regionales los encargados de llevar a cabo nuevas propuestas de inversión, desarrollo, emprendimiento e innovación en la región. Se busca potenciar las capacidades que cada territorio posee de acuerdo a las potencialidades que posee, lo que es fundamental para un éxito a largo plazo.

Nuestras observaciones radican en el Traspaso de Desarrollo Social: se debe especificar más en qué términos se realiza este traspaso, cuáles son las atribuciones específicas, si son las mismas o varían, con el fin de que no constituya un asistencialismo futuro por parte de los gobiernos regionales a la ciudadanía y termine siendo perjudicial para el desarrollo de las regiones, beneficiando a algunas por sobre otras.

4.- Creación de un Sistema de área Metropolitanas

Fundamentalmente pretende generar mayor sintonía y sinergia entre los gobiernos regionales y las municipalidades de las áreas metropolitanas que se crearán estas serán:

  • Gran Santiago
  • Gran Valparaíso
  • Gran Concepción

Dada las características geográficas, y la importancia que tiene para el desarrollo del país estas tres grandes ciudades, Santiago (Capital del país); Valparaíso (puerto), Concepción (segunda región más importante con énfasis en el ámbito industrial) es razonable pensar en la figura de un Administrador de áreas Metropolitanas que garantice una mejor gobernanza y fluidez entre los Gobiernos Regionales y las Municipalidades.

Se debe enfatizar que NO se debe reproducir la concentración en los grandes orbes metropolitanas, sino en mejorar precisamente la gobernanza de las mismas en conjunto con el ámbito local.

5.-Ley de Rentas Regionales:

Crear una ley de rentas regionales que permita pasar del 18% hasta alcanzar un 35% del gasto subnacional.

Permite a las regiones endeudarse hasta un 7% de su presupuesto anual.

Esta ley es paralela a la reforma tributaria, busca inyectar mayores recursos para el desarrollo de las regiones, aunque existan mayores facultades políticas y administrativas, sin la presencia de recursos lograr lo anterior no es posible.

A partir de lo anterior los instrumentos señalados para obtener los recursos son:

Coparticipación en la recaudación fiscal nacional comenzando con el 7% del total del año 2015/2016 para crecer un 2% año a año

Aumento ingresos municipales: mediante cobro de contribuciones, nuevas tasas municipales

Traspaso de impuesto minero al sistema regional: elevar la patente minera pasándolo al impuesto específico minero del 3,8 al 5% de la siguiente manera:

20% a los municipios de localización de las faenas mineras.

20% a las comunas restantes al lugar de localización de la faena minera según población.

10% para fondos regionales de innovación, ciencia y tecnología

50% al fondo de convergencia.

La ley de rentas regionales agrupa la recaudación actual de los casinos, acuícola, agua, patente minera y agrega patente eléctrica municipal, tasas portuarias territoriales y cobro por tala a grandes plantaciones forestales.

Se propone que el Gobierno central transfiera 100% de los montos de exención del impuesto territorial (contribuciones) a los municipios y el FCM a cambio de servicios municipales garantizados.

consideramos que parte fundamental de una reforma que involucre traspaso de funciones y atribuciones tanto políticas como administrativas corresponde al traspaso de recursos en materia fiscal-económica, sin una apropiada inyección y creación de nuevos recursos para las regiones no es posible avanzar en una descentralización efectiva. Considerando que somos el país más bajo dentro de los países de la OCDE que invierte a nivel subnacional hasta ahora solo el 18%, además de señalar que la descentralización fiscal es la más importante.

El Instituto Libertad cree que la principal preocupación radica en la capacidad de endeudamiento de los Gobiernos Subnacionales y en cuáles serán los mecanismos efectivos para evitar posibles efectos adversos debido al endeudamiento.

6.- Fondo de Convergencia para la equidad interregional:

El objetivo de este fondo es permitir la intervención en territorios funcionales, mediante la generación de inversiones públicas y estimular la inversión privada, además de servicios garantizados en cualquier parte del territorio

Plan piloto 200 millones de dólares para 2016, suma 100 millones todos los años

Al analizar este Fondo apunta a generar mayor y mejor desarrollo en los territorios sin tener una fecha de término para los mismos, garantizando a su vez servicios a la comunidad y la población, estos casos se dan en territorios con alta vulnerabilidad, zonas aisladas o rezagadas con bajo desarrollo económico. Creemos que es una buena alternativa para fomentar la inversión de actores público-privados haciendo participes a la comunidad.

7.- Sistemas de Gestión de Capital humano.

Busca contar con capital humano adecuado para el desarrollo de comunas y regiones que contemplan una variada gama de incentivos que buscan retener, formar, atraer, renovar a profesionales, técnicos, posgraduados etc. En las regiones.

Destacamos una serie de incentivos que buscan atraer capital humano calificado a las regiones dado que, ya que existe un déficit del mismo por las desigualdades que se presentan sobre todo en materias salariales y de oportunidades para profesionales. La realidad demuestra que la mayoría de los profesionales emigra desde sus regiones hacia la región metropolitana en busca de mejores oportunidades. Se debe agregar que los incentivos deben esclarecerse de mejor manera inyectando mayores incentivos económicos al mismo, creemos que se debe considerar además la cobertura en regiones para ciertas profesiones que hasta ahora no tienen cabida, dadas las condiciones de regiones más extremas o rezagadas.

8.- Fortalecer la institucionalidad Pública regional:

Este apartado señala la necesidad de contar con los recursos suficientes para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas, potenciando los liderazgos, potenciando a las universidades, centros de pensamiento think tank, entre otros.

Es una buena iniciativa para potenciar el desarrollo de las regiones, tomando decisiones mediante profesionales que se encuentren en las regiones que puedan observar las realidades desde lo local y no desde Santiago.

9.- Democracia Local y regional:

Flexibilizar la ley de partidos políticos, estableciendo primarias obligatorias para la decisión de candidaturas, limitar la reelección de Intendentes y alcaldes (dos periodos), concejales y consejeros (tres periodos), establecer voto programático para que la ciudadanía se pronuncie mediante propuestas programáticas completas que puedan evaluarse. Además se señala que el candidato deberá tener residencia efectiva en la zona por la que se postula con un mínimo de 5 años.

Es necesario establecer límites a la reelección, para evitar perpetuidad de los políticos en los cargos, lo que se debe consensuar son los periodos de reelección que tendrá cada autoridad.

10.- Fortalecer la participación ciudadana:

Instaurar educación cívica en los colegios, además del fortalecimiento de los medios de comunicación regionales y locales.

Nueva constitución: La comisión para la descentralización apoya la creación de una nueva constitución para los nuevos requerimientos presentados hasta aquí.

Referéndum revocatorio, podrá realizarse sólo una vez a los Intendentes o Alcaldes a partir del segundo año de mandato

Existiendo mecanismos de destitución a nivel municipal, no es necesario aprobar referéndums revocatorios, más cuando los periodos son de cuatro años y se entiende que las políticas y decisiones tienen efectos en el mediano y sobre todo largo plazo. Se cree que es más un instrumento de juicio político que realmente de participación política de la ciudadanía. Esta última puede votar en las urnas en la siguiente elección y decidir si quiere continuar o no con la misma autoridad como mecanismo de accountability.

Frente a la propuesta de NUEVA CONSTITUCIÓN, creemos firmemente que Chile, gracias a la institucionalidad vigente cuenta con los mecanismos necesarios para llevar adelante las transformaciones sobre descentralización. Justificar una nueva constitución para poner en curso estas reformas, es trasladar el foco de la discusión a una política que claramente NO es de Estado, sino del Gobierno actual.

Plebiscitos vinculantes: en temas de competencia regional o municipal, se señala la aplicación de plebiscitos vinculantes en materias controversiales como por ejemplo: proyectos energéticos, reglamentos, normativas, entre otras disposiciones. Será vinculante si vota más del 50% de los electores.

Referéndum revocatorio de reglamentos busca derogar normativas, ordenanzas y reglamentos. El mecanismo opera igual que el del Plebiscito

En el caso de normativas que pueden ser perjudiciales para la ciudadanía es necesario establecer un mecanismo que permita derogar disposiciones arbitrarias, que toman las autoridades regionales o locales.

Frente a los Plebiscitos, creemos que la ciudadanía puede participar activamente del espacio público en cuanto tiene derecho y la libertad a manifestarse, sin embargo consideramos que es la misma ciudadanía la que entrega la potestad a sus autoridades para que sean ellos quienes tomen las decisiones que creen tendrán efectos positivos para sus respectivas regiones y/o comunas.

Conclusión:

Las transformaciones en materia de descentralización son una tarea pendiente desde hace más de dos décadas, los esfuerzos que ha desarrollado la clase política por descentralizar han sido deficientes en relación al desarrollo que ha tenido Chile en nuestro país.

Considerando las medidas propuestas por la Comisión para la Descentralización y mediante un análisis de las diez medidas, existen aún muchos puntos inconclusos en especial frente a la nueva elección del Intendente que se desarrollaría en 2016. ¿Cuáles serán sus nuevas competencias? ¿Mantendrá las actuales? si se aprueba el referéndum revocatorio que pasará si este destituye, ¿cuáles serán las causales para solicitar un referéndum? ¿Cuál será la relación en materia de orden y seguridad pública con la nueva figura de Delegado nacional? Respecto a la creación de las nuevas Direcciones Regionales el traspaso de nuevas funciones será de todas las atribuciones y funciones o sólo parcialmente? ¿Qué pasará cuando la ciudadanía exija cuentas al primer Intendente electo en materia de cumplimiento de propuestas cuándo este no pueda responder ya que en teoría en traspaso de funciones sería hasta el 2019? ¿Qué pasara con la relación existente entre el Intendente y el Consejero Regional ahora que este nuevamente será presidido por el Intendente facultad que se había traspaso a los consejeros regionales recientemente en abril de 2014? ¿De qué manera el tribunal constitucional resolverá los conflictos que se den entre el Intendente y el Gobierno Central, entre el Intendente y los Alcaldes o entre el Intendente y el Delegado del Gobierno nacional? Si el Gobierno regional tuviese la capacidad de endeudamiento en -caso de aprobarse esa propuesta- cuál sería el mecanismo de control para establecer el pago de las mismas durante el periodo que se encuentre el Intendente en ejercicio, que pasará si el Intendente cambia y no existe un mecanismo de accountability que permita tener en orden el endeudamiento del Gobierno Regional? ¿Cuál será el mecanismo frente al endeudamiento que podrá utilizar el Intendente o el Consejo Regional para enfrentar posibles declives financieros?

Llevar adelante un modelo de transformación para la descentralización de carácter mixto, que considera reformas en materia política, reformas en materia administrativa y reformas en materia fiscal, necesitan de una voluntad política trasversal. Sin embargo se percibe que hay demasiadas propuestas inconclusas e interrogantes que saltan a la vista a partir de lo señalado en el presente documento.

Deberemos esperar hasta que el ejecutivo entregue los primeros proyectos de ley para dar curso a las reformas, y si todas o parcialmente serán acogidas por el mismo.

Bibliografía:

Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional. (2014). Propuestas de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile.

EDITOR RESPONSABLE: Catalina Riquelme T., Cientista Político