N° 46 Reglamento Que Regula El Lobby Y Las Gestiones Que Representen Intereses Particulares Ante Las Autoridades Y Funcionarios De La Administración Del Estado. Decreto 71 Aplicable A Las Municipalidades.

Introducción:

Los grupos de presión, más conocidos como lobby son parte de las democracias actuales, la sociedad no puede imaginarse sin ellos. El concepto lobbista nace y parte debido a que antiguamente los grupos de interés solían reunirse con la elite política en los vestíbulos de los parlamentos, más conocidos como lobby, lo anterior con el fin de negociar las normas legales e intervenciones del Estado en ciertas materias (Lachmann et al., 2012, p. 5). Actualmente este ejercicio se ha profesionalizado dando paso a su institucionalización durante el siglo XX.

A nivel gubernamental en Chile no existía una regulación vigente del ejercicio de esta actividad, hasta que en Marzo del presente año, y después de 10 años de tramitación en el Congreso, se publicó la Ley 20.730 que regula el lobby y las gestiones que representan intereses particulares ante las autoridades y funcionarios. En muchos países anglosajones en cambio el ejercicio lobbista se encuentra regulado y reglamentado, tales son el caso de Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, entro otros.

A pesar de la publicación de la Ley 20.730 quedó en evidencia que la legislación presentaba vacío en cuanto a cómo debía materializarse la misma, de qué forma afectaría al ejercicio del funcionario público y el accionar de los Lobbistas y Gestores de Interés Particular. Frente a este cuestionamiento se elaboró un Decreto, más conocido como Decreto 71 publicado recientemente el 28 de Agosto de 2014.

La academia ha definido a los grupos de interés o lobbies como aquellas agrupaciones voluntarias de personas o corporaciones, que se constituyen con el fin de ejercer influencia sobre los representantes legítimos de la política (principalmente del poder legislativo y ejecutivo). Estas asociaciones que también se conocen bajo el término de grupos de presión, puesto que procuran ejercer su influencia sobre el proceso estatal de toma de decisiones, dando prioridad a sus intereses particulares (Lachmann et al., 2012).

Entendiendo que el ejercicio del lobby es en muchas ocasiones persuadir, convencer o presionar al ejecutivo o legislativo según sea el caso, el objetivo general de esta perspectiva consiste en describir los principales aspectos que aborda el Decreto 71, poniendo especial énfasis en el aspecto local.

La metodología a utilizar es de carácter descriptiva a partir de la recopilación de fuentes secundarías y el uso de herramientas de análisis cualitativo a través del análisis de textos y reglamentaciones vigentes.

Marco Teórico:

Los paradigmas asociados al desarrollo del lobby parten señalando como línea base una crisis del racionalismo, en cuanto el Estado deja de ser aquella base común ilustrada que concentra los intereses comunes, dando paso al pluralismo y que posteriormente evolucionara al neo pluralismo y, que concentrará a los grupos de presión o lobbistas como los intermediarios oficiales entre los intereses de ciertos grupos y el Estado.

Pasquino argumenta que el estudio de los lobbies nace en el contexto de la reflexión sobre la teoría de los grupos y grupos de interés: análisis empíricos y descriptivos del funcionamiento de los grupos que actúan en la sociedad, sumado a las teorías pluralistas enfrentadas a las teorías monistas del Estado (Pineda, 2002, p. 102).

La teoría Pluralista, considera que no todos los grupos de presión tienen el mismo acceso al proceso político. Truman explicita que se pueden desarrollar relaciones institucionalizadas entre una unidad gubernamental y sus grupos de interés recurrentes. Por tanto, una vez establecidas las relaciones impiden a grupos exteriores tener acceso al proceso político. En otras palabras, los pluralistas aceptan que las relaciones entre los grupos de interés y las agencias gubernamentales pueden llegar a ser muy estrechas y exclusivas. Es más, destacan la dificultad de acceso al poder político, la conexión entre este y el poder económico, la no neutralidad del Estado y la existencia de un consenso o reglas del juego en las relaciones de lobby y poder político. En este consenso unos grupos estarían más cómodos que otros, lo que provocaría asimetría.

El neo pluralismo comparte la idea clásica de los pluralistas, pero acepta que a menudo algunos grupos llegarán a dominar un área política en un intento de mantener el control de una política. Su argumento sostiene que las grandes empresas y corporaciones ejercen un gran poder, esto podría producir inestabilidades en el proceso democrático.

Sam Black señala que el lobby debe ser visto como una oportunidad para poner en práctica los derechos políticos que rigen las democracias. Ya que el lobby organizado contribuye a una operación más eficaz de las estructuras democráticas que trabajan con mayor efectividad si todos los elementos del gobierno son transparentes y están disponibles para la observación de los ciudadanos. Partidario de esta misma idea, Abad (1995) refuerza que el reconocimiento y la transparencia en el ejercicio de esta actividad es un ejercicio de madurez democrática (Pineda, 2002, p. 108).

A partir de la importancia que genera la legitimidad que debe otorgar el Estado al ejercicio del Lobby, así como el fortalecer la transparencia partiendo de la idea base que si las actividades de los lobbistas se encuentran expuestas al accountability público, no debería tener efectos negativos sobre la democracia, en nuestro país se ha aprobado recientemente la legislación sobre el Lobby.

A continuación describiremos y analizaremos los principales aspectos que aborda la regulación del Lobby en Chile, poniendo especial énfasis en el aspecto local. Sumado a lo anterior se señalan cuáles son los aspectos grises que la legislación deja fuera y, que sin duda, determinan el margen de acción de los lobbistas en Chile sin regulación.

Descripción y Análisis

Nuestra legislación establece algunos conceptos básicos para comprender el funcionamiento y regulación legal del Lobby en Chile. A continuación realizamos una descripción de ellos.

La ley 20.730 entiende el lobby como aquella gestión o actividad remunerada, ejercida por personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que tiene por objeto promover, defender o representar cualquier interés particular, para influir en las decisiones que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los sujetos pasivos. Sumado a lo anterior, Se incluyen los esfuerzos específicos para influir en el proceso de toma de decisiones públicas y cambios en las políticas, planes o programas, en discusión o en desarrollo, o sobre cualquier medida implementada o materia que deba ser resuelta por el funcionario, la autoridad o el organismo público correspondiente, o bien para evitar tales decisiones, cambios y medidas (BCN, n.d.-b, p. 1).

Por otra parte se establece la definición de Gestor de intereses particulares : definido como aquella gestión o actividad ejercida por personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que tiene por objeto promover, defender o representar cualquier interés particular, para influir en las decisiones que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los sujetos pasivos(BCN, n.d.-b, p. 1).

Lo que se busca a través de la ley del Lobby es regular su actividad y las demás gestiones que representen intereses particulares, con el objeto de fortalecer la transparencia y la probidad.

A nivel comunal los sujetos pasivos que serán objeto de lobby corresponden al Alcalde, Concejales, Director de obras Municipales y Secretario Municipal, sumado a lo anterior el Alcalde podrá ratificar nuevos sujetos pasivos una vez al año por pedido de una persona que considere que un determinado funcionario o servidor público recae dentro de la categoría antes señalada.

A continuación presentamos un mapa conceptual resumen que contiene los aspectos generales de la Ley 20.730 que considera la gestión o actividad del Lobby y realiza la diferenciación entre Lobbista y Gestor de Intereses Particulares.

Mapa Ley del Lobby Nº 20.730

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Fuente: Elaboración propia en base a ley 20.730

*Otros: corresponde a otros sujetos pasivos que mediante acuerdo o resolución fundada por la autoridad competente se individualizada en nómina como sujeto pasivo de lobby o gestión de intereses particulares. Las autoridades y funcionarios que en razón de su función o cargo tengan atribuciones decisorias relevantes o influyan decisivamente en quienes tengan dichas atribuciones.

La ley 20.730 considera el funcionamiento básico de la misma ley, como se ha señalado anteriormente es el reglamento quien vendrá a normar el funcionamiento del lobby mismo. A continuación presentamos las principales disposiciones generales que establece el Decreto 71. El presente reglamento regula la publicidad en la actividad del lobby y demás gestiones que representen intereses particulares respecto de las siguientes decisiones y actos(Ministerio Secretaría General de la Presidencia., 2014, p. 1).

A partir de ello se realizan las principales definiciones que enmarca el reglamento tales son Lobby, gestión de interés particular, lobbista y audiencia o reunión. Para efecto de la presente perspectiva incorporamos solo audiencia o reunión, dado que las otras definiciones se encuentran más arriba.

Audiencia o reunión: Acto de oír en el cual un sujeto pasivo de lobby recibe a un lobbista o gestor de intereses particulares, en forma presencial o virtual por medio de videoconferencia audiovisual, para tratar alguna de las materias a que alude el artículo 1 de este reglamento, en la oportunidad y modo que disponga el sujeto pasivo de conformidad a este reglamento y a la ley Nº 20.730.

Una de las materias que la ley 20.730 no explicaba era saber qué se consideraba como Lobby, en qué circunstancias y en qué contexto se establecía el Lobby. Para lo anterior el reglamento ha establecido que dentro de la audiencia o reunión se ejerza acción de lobby o gestión d interés particular.

Sujetos pasivos de lobby y gestión de intereses particulares.

En el caso de los Municipios los sujetos pasivos de lobby serán:

  • Alcaldes
  • Concejales
  • Directores de obras municipales.
  • Secretarios municipales
  • Otros[1]

De considerar la inclusión de otras personas que quieran incluirse en la nómina de sujetos pasivos se deberá enviar una solicitud al jefe de servicio (Alcalde). La solicitud de incorporación deberá dirigirse por escrito al jefe superior del servicio respectivo, mediante formulario online o papel ingresado a la oficina de partes, y deberá contener, al menos, la siguiente información:

a) Nombre y cédula nacional de identidad del solicitante o número de pasaporte en el caso de extranjeros sin número de cédula de identidad.

b) Dirección de correo electrónico o domicilio.

c) Nombre, función o cargo de la persona que se pretende individualizar como sujeto pasivo.

De los derechos y deberes vinculados al lobby y gestión de intereses particulares.

Deber de igualdad de trato. Los sujetos pasivos de lobby y gestiones de intereses particulares conforme a este reglamento no se encuentran obligados a conceder las audiencias o reuniones solicitadas, pero deberán mantener igualdad de trato respecto de las personas, organizaciones y entidades que soliciten audiencias sobre una misma materia[2].

La igualdad de trato comprende el deber de los sujetos pasivos de considerar a los requirentes de audiencia o reunión con respeto y deferencia, concediendo a éstos un tiempo adecuado para exponer sus peticiones. En ningún caso se entenderá que se afecta la igualdad de trato si la autoridad o funcionario encomienda la asistencia a la respectiva audiencia o reunión a otro sujeto del mismo organismo (Ministerio Secretaría General de la Presidencia., 2014).

Deberes de registro y publicidad.

Los órganos a los que se aplica este reglamento (para el presente informe los Municipios) deberán mantener un registro de agenda pública, que contendrá un registro de audiencias, uno de donativos y uno de viajes, y un registro de lobbistas y gestores de intereses particulares, de conformidad con lo dispuesto por el Título II de la ley Nº 20.730.

Estos registros deberán publicarse en el sitio electrónico del órgano o servicio obligado a emitirlos, de conformidad al artículo 7º de la ley Nº 20.285 (transparencia activa)[3], y deberán actualizarse el primer día hábil de cada mes. La información deberá publicarse en formato de datos abiertos reutilizables, tales como XML, CSV u otro similar.

Deber de informar de lobbistas y gestores.

Las personas que realicen lobby o gestiones de intereses particulares deberán, al momento de solicitar audiencia a los sujetos pasivos individualizados en este reglamento, proporcionar al órgano o servicio la siguiente información.

  • Individualización de las personas que solicitan y asistirán a la audiencia o reunión, mediante su nombre completo y número de cédula nacional de identidad o número de pasaporte en el caso de extranjeros que no posean cédula de identidad. Deberá indicarse un correo electrónico, teléfono u otro medio de contacto.
  • Individualización de la persona, organización o entidad a quienes representan[4]
  • El hecho de percibir o no una remuneración, a causa de la actividad de lobby o gestión de intereses particulares que se realizará.
  • Materia que se tratará en la reunión, con referencia específica a la decisión que se pretende obtener[5].

Loa solicitud de audiencia deberá realizarse mediante un formulario elaborado para estos efectos por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia[6].

La omisión inexcusable de entregar la información requerida o la inclusión a sabiendas de información inexacta o falsa, por parte de las personas solicitantes de audiencia, será penada con la multa de 10 a 50 UTM mensuales, sin perjuicio de otras penas que pudieran corresponderle.

Requerimientos de información adicional.

Los sujetos pasivos, órganos y servicios, con anterioridad a la realización de la audiencia respectiva, podrán solicitar al sujeto activo que complemente o aclare puntos respecto de la información que fue declarada. Asimismo, con posterioridad a la realización de la audiencia, dentro de los 10 días hábiles siguientes, el sujeto pasivo podrá requerir información aclaratoria a quienes asistieron a dicha audiencia.

Asimismo, con posterioridad a la realización de la audiencia, dentro de los 10 días hábiles siguientes, el sujeto pasivo podrá requerir información aclaratoria a quienes asistieron a dicha audiencia. Una vez notificado el requerimiento, el lobbista o gestor de intereses particulares deberá responder por escrito en un plazo de 5 días hábiles desde que se formula el requerimiento[7].

Registros de audiencias y reuniones

Los registros de audiencias y reuniones deberán contener una individualización de todas las audiencias y reuniones que los sujetos a quienes se aplica este reglamento, sostengan con cualquier persona que realice actividades de lobby o gestión de intereses particulares.

a) Individualización de las personas con las cuales se sostuvo la audiencia o reunión, mediante su nombre completo y número de cédula nacional de identidad, o número de pasaporte en el caso de extranjeros.

b) Indicar si tales personas informaron percibir o no una remuneración a causa de la actividad de lobby o gestión de intereses particulares que se realizó.

c) Individualización de las personas, organización o entidad a quienes representan las personas con las cuales se sostuvo la audiencia o reunión, según la información entregada por el sujeto activo[8].

d) Materia que se trató en la reunión, con referencia específica a la decisión que se pretendía obtener, en relación con el artículo 5º de la ley Nº 20.730 (materia a decidir).

e) Lugar, fecha, hora y duración de la audiencia o reunión, y si ésta se realizó de forma presencial o por videoconferencia.

Las audiencias reuniones deberán registrarse y publicarse el primer día hábil del mes siguiente.

Nómina sistematizada de lobbistas y gestores de intereses particulares.

El Consejo para la Transparencia deberá disponer, en su sitio electrónico, un registro que contenga una nómina sistematizada de las personas o entidades, naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que hayan sostenido reuniones o audiencias con alguno de los sujetos pasivos a quienes se aplica este reglamento, y que hayan tenido por objeto realizar actividades de lobby o de gestión de intereses particulares.

Registros de viajes

Registros de viajes. Los registros de viajes deberán contener una individualización de los viajes realizados por los sujetos pasivos a quienes se aplica este reglamento, en el ejercicio de sus funciones. Estos registros deberán contener, a lo menos, la siguiente información:

a) El destino del viaje;

b) El objeto del viaje;

c) El costo total consignado en moneda nacional, desglosado por ítem cubiertos, y

d) La persona natural o jurídica que lo financió, individualizada mediante su nombre completo, número de cédula nacional de identidad o pasaporte en el caso de extranjeros sin número de cédula, si aplicare. En el caso de las personas jurídicas, la individualización se realizará mediante su Razón Social o nombre de fantasía de la empresa.

De los registros de donativos oficiales y protocolares[9]:

Los registros de donativos deberán contener una individualización de los donativos oficiales y protocolares que reciban los sujetos a quienes se aplica este reglamento, en el ejercicio de sus funciones. Estos registros deberán contener, a lo menos, la siguiente información:

a) Una singularización del donativo;

b) La fecha y ocasión de su recepción;

c) Individualización de la persona, organización o entidad que hace el donativo.

Publicidad de los registros.

El Consejo para la Transparencia pondrá a disposición del público en un sitio electrónico o portal que el mismo proveerá, los registros de audiencia, de viajes y de donativos a que se refiere este reglamento. Para tal efecto, los órganos o instituciones a que pertenezcan los sujetos pasivos deberán ingresar mensualmente al sitio electrónico o portal señalado, un listado actualizado de sus sujetos pasivos, además de un directorio de los vínculos electrónicos o links a sus páginas web cuya consulta permita desplegar directamente los tres registros mencionados y la información que contienen, cuya publicación deben mantener dichos organismos en virtud de la obligación de transparencia activa establecida en el inciso primero del artículo 9º de la ley Nº 20.730.

Asimismo, los órganos o instituciones a que pertenezcan los sujetos pasivos deberán remitir al Consejo para la Transparencia, el primer día hábil de cada mes, electrónicamente y a través de mecanismos de carga de datos, los registros y la información contenida en ellos en el formato electrónico de datos abiertos reutilizables, tal como XML, CSV u otro similar, que determine el Consejo a través de una instrucción general u otras directrices o lineamientos que éste imparta sobre la materia.

Registro de lobbistas y gestores de intereses particulares.

Habrá un registro público de lobbistas y de gestores de intereses particulares por cada uno de los órganos e instituciones individualizadas como sujetos pasivos conforme a este reglamento.

Este registro contendrá la individualización de las personas que hayan sostenido audiencia con los sujetos pasivos que cumplan funciones en el respectivo organismo. También podrán inscribirse en estos registros, de forma previa y voluntaria, quienes realicen lobby o gestión de intereses particulares. Para tal efecto el interesado deberá completar un formulario que se ingresará mediante el sitio web respectivo o mediante copia en papel ingresada en la oficia de partes correspondiente.

Será responsabilidad del sujeto activo mantener actualizada la información relativa a su registro voluntario previo, así como también la veracidad y completitud de la información que éste contenga.

Deber de denunciar.

En caso que el Consejo para la Transparencia, o cualquier funcionario público o autoridad, tome conocimiento de alguna omisión o infracción a las normas que establece la ley Nº 20.730, remitirá, dentro de los 10 días hábiles siguientes a aquel en que tenga conocimiento de los hechos, los antecedentes al órgano competente que debe investigar la eventual responsabilidad que pudiere tener lugar.

Conclusiones:

Como hemos observado el principal objetivo de la promulgación de la Ley 20.730 ha sido fortalecer la transparencia y probidad en las relaciones con los órganos del Estado, esto mediante la elaboración de su propio reglamento, más conocido como Decreto 71.

La institucionalización del ejercicio de lobby y de gestión de intereses particulares sin duda permite una profundización de la democracia en el sentido que ahora todos los ciudadanos podrán mediante la información de acceso público y gratuito conocer cuáles han sido las relaciones y/o audiencias llevadas a cabo por los organismos que son afectados por esta legislación. Para nuestro interés en la presente perspectiva representa a los Alcaldes, Concejales, Secretarios Municipales, Directores de Obras y oros que podrán ser incorporados a las nóminas respectivas de cada servicio una vez al año, lo anterior se encuentra enmarcado dentro de la Transparencia activa, información obligatoria que debe actualizarse mes a mes en el municipio. Lo que busca lo anterior permite avanzar en transparencia generando al menos en teoría menos corrupción.

La influencia en las decisiones que puede ejercer un lobbista o gestor de interés particular, puede ser determinante en la elaboración de proyectos, adjudicación de licitaciones, permisos de obras municipales, recepción de obras municipales, planes reguladores comunales por mencionar solo algunas de las variaciones que pueden incidir en el desarrollo de la comunas. Esta reglamentación permite avanzar en el cómo debe implementarse la misma ley, posibilitando y otorgando los mecanismo necesarios implementarla y al mismo tiempo generar un instrumento único para el registro de las audiencias y reuniones.

Por otra parte, la omisión o encubrimiento de los actos o audiencias tiene como efectos multas importantes (50 a 100 UTM) que serán aplicables de manera mensual, independiente de otra causa que se pueda establecer durante los procedimientos respectivos, lo que claramente es un incentivo para dar a conocer de manera pública la información.

Los avances en materia de los registros públicos podrán contribuir a generar matrices posibles de observar en cuanto a cuáles son los diagnósticos respecto de las actividades reguladas, qué es lo que se debe cambiar y cuáles son las mejores estrategias para hacerlo, y por supuesto conservar aquellos resultados positivos que permitan un mayor control ciudadano. Esta legislación recién se encuentra en su etapa de implementación, queda aún por observar y evaluar el desempeño y aplicación de la misma, si los municipios para este caso responden y cumplen con lo señalado, y también el control que se ejercerá de la misma en el corto y mediano plazo.

Por tanto aún queda la etapa intra y ex post correspondiente a la implementación de la ley en cada servicio, a partir de la experiencia e implementación se podrán realizar las primeras conclusiones acerca de si realmente esta legislación fortalece la trasparencia y probidad en la gestión pública mediada por el continuo y tan conocido lobby, ahora regulado y reglamentado.

Bibliografía:

BCN. Ley No 20.730 Regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios., Pub. L. No. 20.730.

Lachmann, W., Strabner, A., Alenam, U. V., Eckert, F., Maras, K., Papier, H.-J., & Speth, R. (2012). Lobby y Grupos de Interés (Fundación Konrad Adenauer., Vol. 9). Santiago de Chile.

BCN, J. S. Ley N° 20.285 sobre Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de los Órganos de la Administración del Estado, 20.285 (2010). Retrieved from http://bibliotecadigital.academia.cl/handle/123456789/630

Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Reglamento Regula el Lobby, Pub. L. No. Decreto 71 (2014).

EDITOR RESPONSABLE: Catalina Riquelme T., Cientista Político
  1. corresponde a otros sujetos pasivos que mediante acuerdo o resolución fundada por la autoridad competente se individualizada en nómina como sujeto pasivo de lobby o gestión de intereses particulares. Las autoridades y funcionarios que en razón de su función o cargo tengan atribuciones decisorias relevantes o influyan decisivamente en quienes tengan dichas atribuciones
  2. Lo anterior, sin perjuicio del deber del funcionario o servidor público respectivo de negar audiencia a los sujetos que no cumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 10º del Decreto 71.
  3. Ver ley de Transparencia. (BCN, 2010)
  4. En el caso de personas naturales, la individualización se realizará mediante su nombre completo y número de cédula nacional de identidad o número de pasaporte en el caso de extranjeros. En el caso de personas jurídicas, la individualización se realizará mediante su Razón Social o nombre de fantasía; su RUT o indicación de tratarse de una empresa extranjera sin RUT; descripción del giro y actividades que la persona jurídica desarrolla; domicilio; nombre de su representante legal; naturaleza de la persona jurídica y los nombres de las personas naturales que integran su directorio u órgano encargado de la administración, si los conociere. En el caso de entidades sin personalidad jurídica, bastará su nombre y descripción de actividades.
  5. De acuerdo a lo expresado en el artículo 5º de la ley 20.730.
  6. Dicho formulario se encontrará disponible en papel en las oficinas de partes respectivas y en formato electrónico en el sitio web del órgano al que corresponda el sujeto pasivo.
  7. El incumplimiento de esta obligación será sancionado conforme a las normas previstas en el artículo 14 de la ley Nº 20.730, según corresponda.
  8. Además deberá considerar: En el caso de personas naturales, la individualización se realizará mediante su nombre completo y número de cédula nacional de identidad o número de pasaporte en el caso de extranjeros sin cédula de identidad. En el caso de personas jurídicas, la individualización se realizará mediante su Razón Social o nombre de fantasía; su RUT o indicación de tratarse de una empresa extranjera sin RUT; descripción del giro y actividades que la persona jurídica desarrolla; domicilio; nombre de su representante legal; naturaleza de la persona jurídica y los nombres de las personas naturales que integran su directoriou órgano encargado de la administración, si se informaron. En el caso de entidades sin personalidad jurídica, su nombre y descripción de actividades.
  9. En el caso de personas naturales, la individualización se realizará median su nombre completo y número de cédula nacional de identidad o pasaporte en el caso de extranjeros sin número de cédula. En el caso de personas jurídicas, la individualización se realizará mediante su Razón Social o nombre de fantasía.