Editorial:
CHILE Y EL ESTATUTO DE ROMA: PERSPECTIVAS Y ASPECTOS PENDIENTES

"OBLIGATORIEDAD Y CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS INTERNACIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNO"

Hernán Salinas Burgos* 

INTRODUCCION

La cuestión del cumplimiento de las sentencias de tribunales internacionales de derechos humanos plantea problemas jurídicos que se relacionan con su ejecutividad, la discrecionalidad del Estado en su cumplimiento, las dificultades que pueden plantearse con el derecho interno al cumplir las referidas sentencias y los efectos jurídicos del incumplimiento y su vinculación con mecanismos de supervisión internacional.

El tema respecto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en adelante la Corte Interamericana, sin perjuicio de la remisión cuando se considere pertinente a otras jurisdicciones internacionales en la materia, debe analizarse en la perspectiva de la naturaleza y efectos de este tipo de jurisdicción.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos es un órgano de la Convención Americana de Derechos Humanos. Este tratado nace con la finalidad de reconocer unos determinados derechos y de dotarlos de una garantía. Esta garantía es de tipo internacional, no supranacional.

Así, el artículo 63 Nº1 del Pacto de San José de Costa Rica señala : “Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada”.

Tal es el sentido final de la jurisdicción interamericana-y de cualquier jurisdicción subsidiaria en materia de derechos humanos-, que no aspira, ni remotamente, a resolver a título de tribunal de nueva instancia los numerosos litigios que aparecen en cada plano nacional, sino a determinar la existencia de una violación a un derecho libertad garantizado, establecer una reparación de cargo del Estado responsable y dentro del marco de dicha función, fijar criterios que influyan en la reelaboración del orden doméstico a través de leyes, jurisprudencia y políticas públicas.

No hay duda sobre el sujeto responsable de las violaciones: lo es el Estado en su conjunto, y no apenas alguno de sus órganos, organismos o dependencias. Es aquél, y no sólo alguno de sus partes o alguno de sus órganos, quien celebra la convención y asume los deberes que derivan de ésta. La responsabilidad corresponde al Estado, pues, en su integridad, y proviene del acto realizado o la situación creada por cualquiera de sus órganos o agentes, e incluso de terceros que actúan por cuenta del Estado, o con su competencia o tolerancia.

Por tanto, no debiera extrañar que las reparaciones, muy frecuentemente generadas por actos u omisiones que se presentan en el ámbito del Poder Ejecutivo, típicamente administrativos o bien de gobierno, puedan serlo también por actos del Poder Judicial o del Poder Legislativo.

La violación es hipótesis normativa acreditable y declarable; la reparación es la consecuencia jurídica de aquélla. La naturaleza y las características de la primera determinan las de la segunda, que también se puede y se suele expresar en términos diferentes: así, la reparación reflejará la naturaleza del bien lesionado o asumirá otro carácter, siempre compensatorio.

LAS SENTENCIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA SON DEFINITIVAS, INAPELABLES Y NO EJECUTIVAS

Las sentencias de la Corte Interamericana reúnen una triple naturaleza: son obligatorias, definitivas y no ejecutivas.

De conformidad con el artículo 67 de la Convención Americana el fallo de la Corte Interamericana es definitivo e inapelable, comprometiéndose, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 68.1, los Estados partes en la Convención a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes.

El carácter definitivo de la sentencia permite configurar a las mismas como sentencias firmes. Se trata, por tanto, de una decisión que no admite recurso ulterior y que, en consecuencia, adquiere el valor de cosa juzgada.

Este valor de cosa juzgada de las sentencias de la Corte Interamericana se proyecta tanto en el plano internacional, impidiendo que el mismo asunto sea sometido al sistema interamericano de protección de los derechos humanos o a otro sistema internacional, como lo demuestran las cláusulas de litispendencia y cosa juzgada incluidas en la Convención.

Por otra parte, el carácter firme y definitivo de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos produce como otro efecto, el de la imposibilidad para los órganos nacionales de pronunciarse sobre la validez de la propia sentencia, así como de llevar a cabo un control material de sus disposiciones, o analizar la presunta adecuación de las mismas al propio ordenamiento interno. Por consiguiente, los órganos nacionales (tanto judiciales como de otro orden) habrán de limitarse-en su caso- a ejecutar la sentencia de la Corte Interamericana, adoptando las medidas que estimen oportunas según el principio del margen de apreciación nacional, del cual hablaremos, sin otro poder de control sobre aquélla que el relativo a su autenticidad.

Esto admitido, cualquier mecanismo que pretenda llevar a cabo una valoración material, siquiera sea incidental, de la sentencia de la Corte Interamericana carece de validez como instrumento de ejecución de la sentencia. A tal efecto, es preciso destacar la falta de idoneidad de la institución del exequatur, que-independientemente de las ventajas que ofrece por tratarse de una figura procesal consagrada y segura- parte de un planteamiento contradictorio con lo que acabamos de afirmar, al mantener como postulado básico el control material de la adecuación a los ordenamientos internos de la sentencia que se pretende ejecutar, especialmente en materia de orden público.

Dicho mecanismo, que resulta adecuado cuando se trata de ejecutar sentencias precedentes de otro orden soberano con que el Estado se relaciona en pie de igualdad, no parece el más idóneo para aplicar en los ordenamientos jurídicos internos sentencias dictadas por un tribunal internacional, como es la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la cual se haya reconocido competencia para dirimir cualquier controversia sobre la interpretación y aplicación del Pacto de San José de Costa Rica.

Como ya se ha indicado, el citado artículo 68 alude al compromiso de los Estados de cumplir las sentencias en que fueren partes, pero no se refiere a su ejecutividad. Por tanto, ese “compromiso” a que se refiere la citada norma no especifica sualcanceconcreto, salvo lo dispuesto en el artículo 68 Nº2 a que se hará referencia más adelante.

En efecto, de conformidad con lo señalado por el artículo 63 Nº1 de la Convención Americana la sentencia de la Corte Interamericana tiene carácter declarativo. Es decir su objeto precisamente es declarar, esto es, decir si se ha violado la Convención, por lo cual la Corte ejerce autoritas pero no potestas. Sin perjuicio de lo expuesto, el artículo 68.2 de la Convención Americana previene expresamente la ejecutabilidad de la parte del fallo que disponga indemnización compensatoria, que se hará conforme al “procedimiento interno en materia de ejecución de sentencias contra el Estado”.

De esta manera, las obligaciones asumidas por los Estados partes respecto de la aplicación efectiva de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se establecen de una forma amplia en el artículo 68 Nº1 según el cual como ya he señalado: “Los Estados partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”. Se trata, pues, de una obligación de resultado dirigida directamente al Estado, pero de la que no cabe deducir una atribución de fuerza ejecutiva a las sentencias de la Corte Interamericana. En efecto, no puede olvidarse que como toda sentencia internacional, las de la Corte Interamericana revisten una inequívoca naturaleza declarativa, independientemente de su contenido en buena medida condenatorio.

Este carácter declarativo implica que la función propia de la Corte Interamericana no es revisar las sentencias de los tribunales nacionales actuando como una cuarta instancia. Por lo tanto, la Corte Interamericana no tiene poder para anular las decisiones de las autoridades nacionales o para ordenar medidas de ejecución.

Dos razones explican esta carencia de ejecutividad salvo la excepción expuesta . Como lo señala Andrea Giardina en un trabajo publicado en el Recueil des Cours de la Academia de Derecho Internacional en 1979, en primer lugar, hay que recordar la distinción propia de la teoría general del Derecho entre el papel del juez y el del agente ejecutivo: dado que en la sociedad internacional no existe un poder ejecutivo centralizado, no puede trasladarse al Derecho Internacional las categorías del derecho interno que atribuyen potestades ejecutivas a los jueces, sirviéndose precisamente de ese poder coactivo centralizado. En segundo lugar, si se considera que la limitación de la libertad de losEstados operada por la suscripción de un compromiso internacional, como ha sido afirmada por la jurisprudencia internacional, debe ser interpretada restrictivamente, cabría concluir que debería dejarse a los Estados un poder discrecional en cuanto a los medios disponibles para asegurar la ejecución de la sentencia.

Por otra parte, la carencia de naturaleza ejecutiva de las sentencias de los tribunales internacionales de derechos humanos se deduce del propio carácter internacional de estos tribunales, cuya interpretación de las cláusulas correspondientes de sus tratados constitutivos, nos lleva a considerar que las sentencias emitidas por dichos órganos siguen el mismo régimen que las emitidas por los demás tribunales internacionales. Asimismo, precisamente por que se trata de tribunales internacionales, solamente deciden acerca de la responsabilidad internacional del Estado, sin necesidad de determinar a que autoridad nacional es imputable la violación. 

LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS COMO COMPETENCIA DEL ESTADO

Careciendo las sentencias de los tribunales internacionales de derechos humanos y, en particular, las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de ejecutividad, la ejecución de las sentencias es competencia de los Estados.

La ejecución de estas sentencias por los Estados puede implicar dificultades con el derecho interno. Especial dificultad constituyen los pronunciamientos de la Corte Interamericana en que se cuestione decisiones judiciales que de conformidad al ordenamiento jurídico interno gozan del carácter de cosa juzgada, presupuesto fundamental de la seguridad jurídica y orden público del Estado.

En el sistema europeo de protección de los derechos humanos existe una instancia supervisora del cumplimiento de las resoluciones del respectivo tribunal: el Comité de Ministros, quién vigila su ejecución pero no ejecuta la sentencia. En efecto, el Convenio Europeo de Derechos Humanos le atribuye al Comité de Ministros un poder genérico referido a la ejecución de sentencias de la Corte Europea, pero se trata de meras funciones de control que en ningún caso le autorizan a sustituir al Estado en la ejecución propiamente dicha.

En el sistema interamericano no hay una instancia equivalente, sólo estipulándose la obligación de la Corte Interamericana de someter a la consideración de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, en cada período de sesiones, un informe sobre su labor en el año anterior, debiendo señalar en dicho informe de manera especial y con las recomendaciones pertinentes, los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos. La Asamblea General, si bien tiene la obligación de conocer el informe y las recomendaciones de la Corte, no necesariamente se encuentra obligado a pronunciarse conforme a éstas, pronunciamientos que de conformidad con las normas de la Carta de la Organización de Estados Americanos no son vinculantes.

EL PRINCIPIO DEL MARGEN DE APRECIACIÓN NACIONAL EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS DE LOS TRIBUNALES INTERNACIONALES DE LOS DERECHOS HUMANOS

Careciendo las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de ejecutabilidad salvo que en ella se establezca una indemnización reparatoria y quedando entregado al Estado el cumplimiento de las sentencias del referido Tribunal, surge la pregunta de cómo el Estado debe cumplir con sentencias en que se declare la violación de un derecho fundamental por una sentencia nacional con efecto de cosa juzgada, o por una ley nacional o que establezca una reparación no pecuniaria.

La jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos ha reconocido a los Estados la existencia de unmargen de apreciación nacionalen la implementación de sus decisiones jurisdiccionales, lo que implica otorgar al Estado el derecho de apreciar y determinar la mejor manera de dar efecto a dichas decisiones en el ámbito interno. Es el caso de la sentencia de la Corte Europea en el Asunto “Scozzari y Giunta contra Italia”, de fecha 13 de julio de 2000., la Corte Europea.

Esta doctrina ha sido reafirmada por la práctica de los Estados europeos en que salvo Malta no contemplan procedimientos de aplicación automática de las sentencias de la Corte Europea.

Asimismo, el propio texto del Convenio Europeo de Derechos Humanos reconoce implícitamente la existencia de este margen de apreciación nacional en el artículo 41 denominado “Satisfacción equitativa”, que señala: “Si el Tribunal declara que ha habido violación del Convenio o de sus Protocolos y si el derecho interno de la Alta Parte Contratante sólo permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de dicha violación, el Tribunal concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción equitativa”.

Se trata, como ha sido señalado por la doctrina, de una cláusula de salvaguardia, que permite al Estado cumplir sus obligaciones internacionales atendiendo a las normas y estructuras de su propio ordenamiento interno.

A través del artículo 41 se posibilita, pues que un Estado que se ve impedido de aplicar en su ordenamiento la sentencia de la Corte Europea de Derechos Humanos, pueda cumplir sus obligaciones internacionales mediante un mecanismo alternativo consistente en una satisfacción equitativa fijada por el propio Tribunal, y que viene adoptando la forma de una indemnización pecuniaria.

Se trata, por tanto, de un mecanismo que permite aminorar las dificultades legales de orden interno con que puede enfrentarse una sentencia de la Corte Europea a la hora de su aplicación efectiva. Pero no puede ser interpretado en el sentido de ampliar el margen de discrecionalidad del Estado hasta el extremo de permitirle sustituir voluntaria y unilateralmente la ejecución efectiva de una sentencia sobre el fondo por una mera reparación indemnizatoria.

Al respecto, debe recordarse que tratándose de tribunales internacionales y no supranacionales, las sentencias que de ellos emanan tienen una naturaleza declarativa, cuyos efectos en los ordenamientos internos son el resultado del ejercicio de competencias internas. De suerte que el Estado interesado es titular de un margen de discrecionalidad y apreciación respecto de la ejecución de dicha sentencia. Margen que, dejando a salvo la obligación genérica de conformarse o adecuarse a la misma, le deja libertad para determinar la forma en que la sentencia en cuestión ha de producir efectos en su propio ordenamiento, pudiendo llegar incluso, en el caso europeo, a establecer una mera “reparación equitativa” que sustituya a la ejecución de la sentencia en sus términos literales.

Tampoco puede olvidarse que esta facultad se completa con la imposibilidad de que la sentencia sea ejecutada por un órgano ajeno al Estado al que se dirige.

El fundamento de esta doctrina del margen de apreciación busca equilibrar las facultades jurisdiccionales del tribunal internacional con el poder soberano de los Estados y las necesidades del Estado de Derecho y un orden democrático.

En efecto, la legitimación de esta doctrina se afirma en la democracia y el pluralismo, ya que es bueno comprender las realidades jurídicas, económicas y sociales de cada país, y la apreciación que de ellas hagan los órganos nacionales, que son los más próximos y autorizados para en principio evaluar, en cada caso concreto, los problemas de aplicación que puede suscitar una sentencia de un tribunal internacional.

Esta doctrinarealza la importancia que tiene en un Estado de Derecho el respeto por las decisiones de un pueblo y que no puede traspasarse a órganos de supervisión internacionales no elegidos y en que existe un déficit democrático significativo la responsabilidad de decidir sobre las políticas que deben implementarse dentro de un país. Cabe señalar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos es un órgano formado por miembros designados en última instancia por el Poder Ejecutivo de los Estados y la aceptación de un cumplimiento automático de las sentencias de la Corte podría llevar a desautorizar normas adoptadas por el mismo poder constituyente. Por otra parte, la Corte Interamericana sólo opera en una única instancia, careciendo como en el sistema europeo de la posibilidad de revisión de sus sentencias cuando el asunto plantea una cuestión grave relativa a la interpretación o a la aplicación del Convenio o de sus Protocolos o una cuestión grave de carácter general.

Asimismo, la doctrina del margen de apreciación nacional es compatible con el carácter que tienen las obligaciones internacionales del Estado de obligaciones de resultado y, que por ende, dejan una considerable autonomía a los Estados en cuanto a los medios utilizables para alcanzar los fines impuestos.

Por otra parte, la referida doctrina contrarresta los defectos que pueden padecer los tribunales internacionales como practicar un autismo jurídico que los lleve a interpretar los derechos humanos emergentes de un instrumento internacional solamente “desde” tal documento, desconociendo las realidades y el contexto normativo del Estado donde se debate una posible infracción a aquellos derechos.

A su vez, la doctrina del margen de apreciación permite contrarrestar lo que Nestor Sagues señaló en “Ius et Praxis” al referirse a los tribunales internacionales : “También aquí pueden repetirse actitudes hedonistas y narcisistas de pésimos resultados, como creer que por tratarse de un ente jurisdiccional y supremo, cuyos veredictos son irrecurribles, es posible resolver ligera, mayestática y soberanamente los casos, sin medir la responsabilidad y tino las consecuencias previsibles del pronunciamiento, la factibilidad de su ejecución, o el impacto probable en situaciones futuras dentro y fuera del país involucrado por la sentencia”. En otro sentido, continúa Sagues, “un tribunal internacional, animado con las mejores intenciones, puede emitir sentencias por cierto bien intencionadas, pero cuyas secuelas quizá no se han medido con la cautela del caso”.

Significativo al respecto, es lo producido en Holanda con la ejecución de la sentencia de la Corte Europea de Derechos Humanos en el Caso “Van Mechelen con Holanda” de 1997, en que la liberación inmediata de los condenados por sentencias consideradas contrarias el Convenio Europeo, sin mediar un nuevo juicio, ocasionó un enardecido malestar social y generó la caída de la valoración del sistema europeo de protección de los derechos humanos por parte de un gran porcentaje de la población holandesa.

Y termina Sagues “Tampoco cabe descartar que, sobre todo por razones ideológicas, un tribunal internacional actúe incorrectamente con el texto que debe interpretar, minificando al derecho en juego, hipertrofiándolo o falseándolo”.

Ahora bien, la doctrina del margen de apreciación nacional exige a su vez que las sentencias de los tribunales internacionales en materia de derechos humanos, cuando interpretan un derecho humano declarado en un tratado, no lo hagan con criterios puramente generales o abstractos, sino teniendo en cuenta las particularidades (normativas y fácticas) del país donde se presenta el problema y respetando asimismo la interpretación que de esos derechos hagan los tribunales locales.

Como lo ha señalado el Tribunal de Estrasburgo, “el margen de apreciación nacional” varía según las circunstancias, las materias y el contexto. Los factores de hecho, así como la naturaleza del derecho garantizado y por un tratado, son elementos que amplían o reducen la abertura o estrechez del “margen de apreciación nacional”. Otro ingrediente significativo para graduarlo es la existencia, o no, de un “denominador común”, o de “estándares comunes” en los sistemas jurídicos de los Estados comprendidos por el tratado que enuncia derechos humanos de fuente internacional. Si hay un entendimiento compartido sobre la naturaleza, detalles y dimensiones de un derecho por parte de tales sistemas jurídicos nacionales, resulta obvio que un Estado específico dispone de menor “margen de apreciación” para interpretar, moldear o adaptar a dicho derecho.

En efecto un derecho no puede juzgarse en abstracto, omitiendo los marcos culturales y económicos que lo circundan. Existen condicionamientos materiales y sociales cuyo desconocimiento quitaría realidad o vigencia, y hasta razonabilidad, a un régimen de derechos humanos. También hay serios conflictos de legitimidad entre lo que una sociedad nacional considera como justo o injusto y lo que otros Estados, o un organismo de la jurisdicción supranacional, pueda pensar sobre el mismo punto.

Ahora bien, ¿cómo se concilia el carácter obligatorio de las sentencias de los tribunales internacionales en materia de derechos humanos y el principio del margen de aplicación nacional que tienen los Estados en la ejecución de las sentencias de los referidos tribunales?

Al respecto, en virtud del principio de la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales y el principio del efecto útil, el margen de apreciación reconocido a los Estados respecto de la ejecución de sus sentencias, no puede en ningún caso conducir a la anulación, en último término, de la propia institución del Tribunal, por la vía de privar de toda eficacia a sus decisiones.

Una aproximación diferente al problema sería contraria a la propia Convención Americana, ya que si bien es cierto que en la misma se configura a la Corte Interamericana como un órgano propio, de estructura típicamente internacional no supranacional, no lo es menos que la aceptación de su competencia en la forma prevista en el Tratado genera una serie de obligaciones para el Estado, entre las que ocupa un lugar destacado la de “cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”; o – lo que es lo mismo-la de ejecutarlas en el marco de margen de apreciación que le es propio.

En efecto, los Estados suscriben y ratifican la Convención Americana sobre Derechos Humanos en ejercicio de su soberanía, y que en el desempeño de ésta, por lo tanto, reconocen como obligatoria la competencia contenciosa de la Corte sobre los casos relativos a la interpretación o aplicación del tratado en los que aquellos figuren como demandados. En fin de cuentas, el desempeño jurisdiccional de la Corte en casos específicos se realiza sobre el cimiento que provee la voluntad soberana del Estado que es parte en la Convención Americana de Derechos Humanos- o en otro instrumento interamericano cuya aplicación se invoca-y que ha aceptado expresamente la competencia contenciosa de ese Tribunal.

Asimismo, los Estados como lo reconoce el propio texto de la Convención Americana de Derechos Humanos, tienen la facultad soberana de fijar el límite de conocimiento del Tribunal cuando reconocen la competencia contenciosa de éste y la legitimidad de la sentencia puede verse afectada por el no respeto a dicha limitación. Por otra parte, ese límite no puede vulnerar el objeto y fin del tratado ni supeditar el ejercicio entero de la jurisdicción internacional a las disposiciones en bloque de la ley nacional y a la inspección o conformidad de las autoridades judiciales locales, como se indicó en la sentencia sobre excepciones preliminares en los Casos “ Hilaire, Constantine y Benjamín y otros (Trinidad y Tobago) de 2001. 

CONCLUSIÓN

De la naturaleza y efectos de la sentencias de los tribunales internacionales en materia de protección de los derechos humanos fluye su carácter obligatorio pero no ejecutivo.

Su cumplimiento corresponde al Estado, sujeto al principio del margen de apreciación nacional limitado por el principio de la buena fe, el efecto útil y la naturaleza del derecho fundamental involucrado.

Esto implica que los procedimientos que el Estado establezca en materia de cumplimiento de las sentencias de los referidos tribunales y, en particular, en el caso de Chile, respecto de las sentencias de la Corte Interamericana, no pueden en general ser automáticos, sino sujetarse a los principios expuestos.

La práctica internacional, tanto europea como americana, caracterizada por la falta de procedimientos de ejecución estatales o la generalidad de procedimientos no automáticos nos indica la vigencia del principio del margen de apreciación nacional como principio general en materia de cumplimiento de las sentencias de tribunales internacionales en materia de derechos humanos.