Nº83 Recuperación de Créditos y del Pasivo Municipal un Asunto Ético, Legal e Ineludible

Introducción

Es un principio económico básico el que nos dice que las necesidades son múltiples y los recursos escasos, de lo cual, evidentemente, no es extraño en el ámbito público, más aún, aquello se presenta con mayor rigor en el campo municipal, puesto que desde siempre las nuevas cargas, prestaciones o servicios que son impuestas cada cierto tiempo y en forma creciente a los municipios, no contemplan el financiamiento correspondiente a pesar de lo que dispone la ley orgánica municipal[1], lo que obliga a las autoridades edilicias a ser muy cuidadosos y actuar con la máxima eficiencia en el cumplimiento y ejecución de las obligaciones que la legislación les impone.

En este contexto la elaboración del presupuesto municipal, que es una herramienta fundamental para programar la política financiera anual, debe ser realista, contemplando los eventuales y esperados ingresos en base a antecedentes sinceros, puesto que de otra forma, el deficit financiero y el fantasma del endeudamiento o morosidad en el cumplimiento de las obligaciones económicas no se dejará esperar y será un dolor de cabeza ineludible para el alcalde y sus colaboradores directos, afectando, en definitiva, a la comunidad que no verá satisfechas sus necesidades mínimas de cargo de la municipalidad.

Es así que, los ingresos que se espera percibir no sólo deben procurarse en forma “natural”, es decir, soñando con que los contribuyentes y deudores municipales decidan voluntariamente pagar sus compromisos para con el municipio, sino que, resulta de toda lógica y seriedad, que la misma municipalidad abandone la pasividad que regularmente tiene y, haga uso de las herramientas administrativas y legales, para exigir compulsivamente el cumplimiento y satisfacción efectiva de las acreencias que le favorecen, aun cuando aquello sea politicamente riesgoso o impopular.

No es extraño que las autoridades políticas de las municipalidades, comenzando por el alcalde, sean reacios a ejercer actos compulsivos en contra de los vecinos que adeudan patentes comerciales, profesionales, de alcoholes, o derechos de aseo, multas diversas, o derechos y permisos de construcción, entablando demandas o decretando clausuras, debiendo, entre otras reproches, recibir reprimendas de la Contraloría General de la República, o de los contribuyentes o vecinos cumplidores, para “motivarse” a procurar la percepción de esos recursos pendientes. Asimismo, es lamentablemente más recurrente de lo que se quisiera que, ante falta de liquidez o cesación de pagos, las municipalidades muevan su aparateje de fiscalización, cobro y recaudación, sin advertir que, cualquier ejercicio de estas atribuciones no tiene respuesta inmediata, sino que a mediano plazo, lo que les impide resolver el “problema” que los obligó a dejar la inactividad irresponsable.

Ilustrativo de lo anteriormente señalado resulta, entre muchas otras resoluciones o informes de auditoria de la Contraloría General de la República, lo dicho en el dictamen N° 85.695, de fecha 28 de noviembre de 2016, por el cual el órgano contralor, dispone que procede que el municipio – de Recoleta – continúe realizando las gestiones de cobranza, tendientes a obtener el pago o el castigo de las deudas de provenientes de la morosidad de los permisos de circulación, lo que debe regularizarse.

Otro ejemplo de la obligación ineludible de trabajar para recuperar créditos impagos, lo encontramos en el Informe Final de Auditoría N°497/2017, de fecha 19 de octubre de 2017, realizado por la Contraloría Regional de O´Higgins en la Municipalidad de Las Cabras, que fiscalizó los pagos de las patentes CIPA[2], permisos de circulación y finanzas, al mes de Octubre de 2017, determinándose una morosidad en las patentes CIPA para el año 2016 de $188.601.742, que incluye derechos de aseo y propaganda, que data desde el año 2010, de los cuales, a la fecha de la auditoría, parte de dichos morosos aún se encuentran en funcionamiento, correspondiéndole a la autoridad comunal, en caso de persistir la morosidad, proceder a decretar la inmediata clausura de los locales que se encuentren morosos, por lo que la autoridad deberá acreditar documentadamente las gestiones de cobro que ha iniciado, conducente a recuperar los montos adeudados o en su defecto, remita los antecedentes que declaran incobrables a los deudores morosos junto con el correspondiente castigo contable, de conformidad a los términos previstos en el artículo 66 del decreto ley N° 3.063, de 1979, y lo establecido en el oficio circular N° 36.640, de 2007, de la Contraloría.

Por último, también por vía ejemplar, nos atrevemos a citar el Informe Final de la Contraloría General, N° 369-2017, correspondiente a la Municipalidad de Talagante sobre auditoria al macroproceso de ingresos propios por concepto patentes , comerciales, profesionales, y de alcoholes, elaborado al mes de Julio de 2017, por el cual dicho órgano fiscalizadfor, instruye que el municipio debe continuar realizando las gestiones de cobro con el objeto de recuperar los montos adeudados y así disminuir la cuenta de deudores morosos; o en su defecto, decretar la clausura de los establecimientos que mantengan morosidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 58, del decreto ley N° 3.063, de 1979, y, castigar, en caso que proceda, la deuda municipal conforme al procedimiento establecido en el artículo 66 de la norma ya aludida que faculta a las entidades edilicias para que una vez agotados los medios de cobro de toda clase de créditos, previa certificación del Secretario Municipal, mediante decreto alcaldicio, emitido con acuerdo del concejo, el municipio declare incobrable la deuda y. se castigue de su contabilidad, una vez transcurridos, a lo menos, cinco años desde que se hicieron exigibles.

Descripción y Análisis

A continuación, con el objeto de postular la tesis de la necesidad imperiosa e ineludible que le cabe solucionar a toda autoridad y ente directivo de cualquier municipalidad del país, respecto a que recuperar créditos adeudados no sólo constituye una obligación estatutaria, sino que es un asunto ético, puesto que no se concibe obrar con desidia en la administración financiera de un municipio, y menos eludir responsabilidades propias de un “buen padre de familia”[3], expondremos algunos fundamentos que ilustran el porque debe ser una política permanente y activa el accionar para cobrar deudas municipales:

A.- Necesidad de Recursos

Como ya hemos señalado, la escasez de liquidez para cumplir con las funciones propias y compartidas que debe ejecutar todo municipio, es una constante, puesto que cada vez se restringen más las fuentes de recursos y, por el contrario, se entregan e impone más tareas sin financiamiento para bien realizarlas, así por ejemplo, podemos citar, a modo ejemplar, las nuevas e inéditas obligaciones provenientes de la Ley N° 21.020, Sobre Tenencia Responsable de Mascotas y Animales de Compañía, que exige que las municipalidades planifiquen y mantengan recintos adecuados para custodiar animales encontrados en la vía pública, así como programas de control sanitario y fiscalización en terreno, lo que requiere de recursos frescos ya que aquello ya señalado exige cuantiosos gastos que ningún municipio tenía contemplado como gasto corriente.

Pues bien, como ya sabemos, los ingresos de los municipios tanto propios como externos, incluyendo los provenientes del Fondo Común Municipal, son extremadamente restringidos, por lo que no cabe renunciar a la recaudación de aquellos que el municipio dirrectamente puede obtener, tales como las multas que impone el Juzgado de Policía Local, lo que permite preguntarse: ¿Conoce usted algún programa de cobro ejecutivo o coercitivo de multas que haya implementado algún municipio?. La respuesta que imaginamos es NO, puesto que está arraigada en el inconciente burocrático municipal que tales cobros solo le asisten al propio Juzgado de Policía Local y no le cabe intervención al municipio, lo que es un error, debiendo destacarse la gran cantidad de potenciales recursos que pudieran obtenerse si se tramitaran todas las denuncias denominadas TAG[4].

B.- Facilidad de cobrar por cambios en forma de tramitar:

Sobre el particular con la entrada en vigencia de las disposiciones de la Ley N° 20.886[5], sobre Tramitación Electrónica en todo el país, practicamente no hay excusas para implementar procedimientos de cobro judicial de los créditos que adeuden terceros al municipio, ya que existe una facilidad única para tramitar a distancia y tener un control en línea sobre los resultados de los juicios y resoluciones judiciales.

A lo anterior se agrega el hecho que la ley permite que un certificado dexpedido por el Secretario Municipal sirva de título ejecutivo para exigir compulsivamente el pago de deudas municipales[6], provenientes de patentes, derechos y tasas municipales. De hecho sentecias como la dictada por la E. Corte Suprema en el proceso Rol N° 15.463-2017, con fecha 20 de noviembre de 2017, sobre juicio ejecutivo caratulados “Municipalidad de San Vicente de Tagua Tagua con Yáñez Marmolejo”, le reconoce pleno valor a tal documento.

Sin perjuicio de lo señalado respecto del trámite judicial, cabe siempre tener presente que la misma Municipalidad tiene herramientas más que poderosas para coercionar legitimamente y recuperar fondos adeudados, bastando para ello que, en los casos que sea posible, dicte los decretos de clausura correspondientes, y/o denuncie al respectivo contribuyente, por funcionar sin patente o permiso, al Juzgado de Policía local.

C.- Posibilidad de recurrir a diversas formas de contratación para formar la unidad de cobranza:

Por otra parte, el implementar unidades de cobranza interna en cada municipalidad resulta de una facilidad inédita, ya que, basta crear un programa de trabajo, asignandole mínimos recursos para lograr un sistema propio de recuperación del pasivo, pudiendo, inclusive, recurrir a personal contratado a honorarios, con un cometido especifico, incluyendo, por cierto, a procuradores, contadores, abogados y tramitadores, que pueden intervenir tanto en una etapa prejudicial como en la judicial, siendo, por consiguiente, una ventaja que no se encuentra en ninguna otra actividad o función privativa o compartida que deba realizar el municipio.

D.- Es asunto ético:

El cobrar o exigir el cumplimiento forzado de deudas pendientes, es un tema ético, porque hay contribuyentes que se esfuerzan y sacrifican por estar al día en sus compromisos para con la municipalidad, mientras que otros, amparándose en la desidia del mismo municipio, optan por no pagar y estar morosos, ya que “nunca me cobran” e incluso puedo seguir trabajando ya que no hay fiscalización efectiva.

Existe una discriminación negativa, en el sentido que al incumplidor se le trata igual que al contribuyente responsable. Se favorece a quienes conociendo el sistema se aprovechan de él, llendo de comuna en comuna en donde abren giros y negocios y luego los abandonan con deuda y así, sucesivamente.

Mientras otros cumplen algunos por desidia o aprovechamiento gozan de la extinción de sus deudas por operar prescripción, debido al transcurso del tiempo, ya que basta, en general, el transcurso de 3 años, para verse liberado de la deuda correspondiente.

E.- Cumplir con una buena gestión de recursos:

Cabe sostener que la Contraloría General de la República ha indicado que la omisión de las acciones de cobro por parte del municipio, respecto a las deudas impagas por impuestos municipales o por otros conceptos, importa una renuncia tácita a los mismos y, por ende, una condonación de las obligaciones en dinero, lo que no resulta procedente, toda vez que ni la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades ni el Decreto Ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales u otro cuerpo legal, facultan a una Municipalidad para condonar o rebajar el pago de obligaciones en dinero, cualquiera sea el origen o naturaleza de la deuda.

La misma Contraloría ha resuelto que no resulta pertinente que se omita el ejercicio de las acciones judiciales tendientes a hacer efectivas las deudas impagas, sin que se pueda renunciar a las mismas, por ejemplo, sólo en razón de lo exiguo del monto adeudado, toda vez que no existe disposición legal que habilite a los municipios para ello. Tal criterio está contenido – entre otros – en el Dictamen N° 9.882, de 2003.

Por otra parte, interesante es pensar que pueden desarroillarse programas que incentiven el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias municipales, no solo en época de pago de permisos de circulación u otros, sino que simepre, mostrando proactividad en esta materia.

Todo dependerá de una imaginativa, creativa e inteligente política de cobranza, debe incentivarse el cumplimiento con “premios” o “recompensas” tan valiosas o fuertes que haga muy atractivo ponerse al día con la municipalidad.

Adicionalmente a lo ya mencionado, no es menos importante advertir que toda municipalidad puede dictar una Ordenanza Municipal destinada a Fijar Normas para el Cobro de Derechos Municipales por Concesiones Municipales, Permisos y Servicios Impagos, lo que es altamente recomendable para ordenar este campo de la gestión eficiente del órgano municipal.

Sobre el particular, podemos citar el Dictamen N° 81.071, de fecha 09 de diciembre de 2013, el cual, en lo que importa, dice que: “…es menester explicitar que las municipalidades no tienen atribuciones para condonar total o parcialmente deudas, intereses y sanciones por mora en el pago de derechos e impuestos municipales, y que tienen el deber de realizar las respectivas cobranzas en tanto no medie una sentencia judicial que declare la extinción de su deuda por prescripción, la que debe alegarse (aplica dictámenes N°s. 52.568, de 2008; 24.286, de 2011, y 65.274, de 2013)…”.

F.- Obligación de implementar procedimientos de cobro en forma permanente.

¿Qué ha dicho Contraloría General de la República sobre el tema?. La recuperación de créditos que ceden en beneficio municipal, resulta ser un imperativo, sin perjuicio de la reticencia de algunas autoridades que estiman que ejercer acciones punitivas, coercitivas o de apremio resultan ser “poco populares” y pueden ser vistas negativamente por la comunidad.

Toda autoridad comunal está obligada a cumplir con las obligaciones legales correspondientes, sean o no bien vistas a apreciadas por los habitantes de la comuna, puesto que, lejos de pensar que ellas signifiquen una pérdida de apoyo o de simpatizantes, cabe recordar que son muchos más los que si cumplen las cargas pecuniarias que les son impuestas y ven con muy malos ojos que los rebeldes, reticentes e incumplidores no sean apremiados para que hagan lo mismo.

Conclusión:

1.- Resulta necesario e imprescindible que el municipio determine e identifique – mediante una adecuada sistematización – la nómina de deudores morosos que a una fecha determinada existen, consultando el detalle, al menos, del nombre e individualización personal del deudor, monto de la deuda, naturaleza del crédito, indicación de capital, reajustes, multas e intereses y los períodos adeudados.

2.- Que tal nómina debe actualizarse en forma periódica, por ejemplo, bimensualmente. En lo posible realizar un reglamento o instructivo que contemple el proceso de cobranza en todas sus etapas.

3.- Iniciar las gestiones administrativas de cobranza, luego de un plazo prudente, las prejudiciales y judiciales pertinentes.

4.- Aplicar, luego de todo lo anterior, la disposición del artículo 66 del D.L. Nº 3.063, sobre Rentas Municipales, para depurar el presupuesto municipal y clarificar las finanzas municipales, ya que tal disposición contempla el procedimiento de castigo aplicable a las deudas municipales incobrables, facultando a las entidades comunales para que, una vez agotados los medios de cobro de toda clase de créditos, previa certificación del secretario municipal, mediante decreto alcaldicio emitido con acuerdo del concejo, los declare incobrables y los castigue de su contabilidad una vez transcurridos, a lo menos, cinco años desde que se hicieron exigibles.

5.- Evitar – entonces y de esta manera – que la Contraloría pueda expresar en algún futuro informe que: “La morosidad registrada por el municipio se debe, principalmente, a la inexistencia de un control adecuado sobre la recuperación de los impuestos municipales, la falta de inspecciones en terreno permanentes y la inexistencia de una mayor gestión de cobranza, tanto administrativa como judicial, que permita la recuperabilidad de las cifras adeudadas.”.

AUTOR: Gary Venegas Negrete: Encargado Área Municipal
  1. Artículo 5° inciso 4° de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades: “Cualquier nueva función o tarea que se le asigne a los municipios deberá contemplar el financiamiento respectivo.”.
  2. CIPA: Patentes Comerciales Industriales Profesionales Alcoholes
  3. El artículo 44 del Código Civil tratando de la culpa, permite elaborar una definición de este concepto, señalando que un “Buen Padre de Familia” es aquel que actúa con la diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Es la diligencia o cuidado ordinario o mediano.
  4. TAG: Artículo 114 de la Ley N° 18.290, Ley de Tránsito: “En los caminos públicos en que opere un sistema electrónico de cobro de tarifas o peajes, sólo podrán circular los vehículos que estén provistos de un dispositivo electrónico habilitado u otro sistema complementario que permitan su cobro. La infracción a esta prohibición será sancionada con una multa de una unidad tributaria mensual y para todos los efectos se entenderá como una infracción grave de conformidad al artículo 200 Nº 7 de la presente ley.”.
  5. Ley Nº 20.886 sobre Tramitación Digital de los Procedimientos Judiciales, que entró en vigencia el 18 de junio de 2016 para trece jurisdicciones del país, según informa la página web del Poder Judicial. www.poderjudicial.cl
  6. Artículo 47 del D.L. N° 3.063, de 1996, sobre Rentas Municipales: “Para efectos del cobro judicial de las patentes, derechos y tasas municipales, tendrá mérito ejecutivo el certificado que acredite la deuda emitido por el secretario municipal. La acción se deducirá ante el tribunal ordinario competente y se someterá a las normas del juicio ejecutivo establecidas en el Código de Procedimiento Civil.”.