Nº84 Proyecto de Ley que transparencia del mercado del suelo e incrementos de valor por ampliaciones del límite urbano.

Boletín: 10163-14
Ingresó por: Cámara de Diputados.
Fecha: 30 de Junio de 2015.
Urgencia: Simple, desde el 25 de octubre.
Etapa: Segundo trámite constitucional.
Quorum: Los siguientes preceptos (todos contenidos en el artículo primero del proyecto) tienen carácter orgánico constitucional: en el número 3: el artículo 28 sexies; en el número 3 -que pasa a ser 4-: el inciso tercero del artículo 28 bis A -que pasa a ser 28 septies-, el artículo 28 bis B que pasa a ser 28 octies-, el artículo 28 bis C -que pasa a ser 28 nonies- y las letras b) y c) del inciso primero del artículo 28 bis E -que pasa a ser 28 undecies-; en el número 5 -que pasa a ser 6-: el inciso primero del artículo 36; en el número 6 -que pasa a ser 7-: el artículo 37; en el número 8: el artículo 37 bis; en el número 8 -que pasa a ser 10-: el inciso primero que se propone en la letra a) y las letras b), c) y g), y en el número 9 -que pasa a ser 11-: la letra b)..

I.- Principales objetivos y contenidos.

El proyecto de ley tiene tres objetivos:

  1. Mejorar los niveles de transparencia del mercado del suelo,
  2. perfeccionar el impuesto territorial, y
  3. establecer un tratamiento tributario específico en el caso de los cambios de uso de suelo desde agrícola a urbano, para que los incrementos de valor generados en este proceso sean compartidos, en mayor medida, con la comunidad.

Su contenido es el siguiente:

1. Modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), considerando el adelantamiento de la participación ciudadana, el reforzamiento de la existente y la coordinación con la establecida en el procedimiento de evaluación ambiental estratégica, medidas para favorecer el acceso a la información de los instrumentos de planificación territorial, observatorios del mercado de suelo urbano y de los instrumentos de planificación territorial, y otros ajustes formales.

2. Reforzamiento de la participación existente y coordinación con la establecida en el procedimiento de evaluación ambiental estratégica.

3. Medidas para favorecer el acceso a la información de los instrumentos de planificación territorial.

4. Observatorios del mercado del suelo urbano y de los instrumentos de planificación territorial.

5. Otros ajustes formales entre lo que destacan:

i. Incorporación de un nuevo párrafo preliminar del Capítulo II (De la Planificación Urbana en particular) del Título II (De la Planificación Urbana) de la LGUC, que se denominará “Ámbitos de competencia y medidas de transparencia en la Planificación Urbana” y que agrupará las nuevas medidas generales que aquí se introducen, trasladándose a esta regulación, dado su carácter general, el inciso décimo segundo del artículo 43;

ii. Derogación o sustitución de normas legales obsoletas que inducen a confusión. Por ejemplo, el artículo 3°, inciso cuarto; el inciso segundo de los artículos 35 y 42; o el artículo 37, todos de la LGUC,

iii. Ajustes derivados de las modificaciones anteriores, por ejemplo, en los procedimientos de elaboración y aprobación de los planes seccionales y de las enmiendas de los Planes Reguladores Comunales (artículos 45 y 46 de la LGUC).

6. Modificación al decreto ley N° 1.939, de 1977, que establece normas sobre adquisición,  administración y disposición de bienes del Estado.

II.- Comentarios.

La presentación del proyecto de ley está sustentada en ideas loables, como es la de contar con ciudades equitativas, justas e integradas socialmente, mediante una regulación transparente de sus suelos. Sin embargo, existen aspectos puntuales que merecen reparos.

En particular, respecto al impuesto específico que se pretende crear. Éste tendrá una base imponible del 10% que se aplicará al mayor valor obtenido en la venta de un bien raíz ubicados en zonas incluidas en un proceso de ampliación del límite urbano.

Este impuesto específico que se pretende crear tiene una base imponible demasiado difusa, por la sencilla razón de que existen múltiples razones por las que un bien raíz aumenta su valor, las que pueden operar de manera independiente del aumento de valor que motiva el impuesto específico (cambio de suelo de uso rural a urbano), por lo que queda la duda: ¿cómo sabrá la autoridad cuándo el aumento de valor de un bien raíz deriva del cambio de uso de suelo decretado por la autoridad, y cuándo deriva de causas distintas a aquel?.

Tampoco queda claro que dicho impuesto sea acorde al principio de legalidad tributaria, ya que se deja a un acto administrativo del SII, y no a la ley, la determinación final de la base imponible de un impuesto.

Por último, el mayor valor que adquiere un bien raíz ya se encuentra gravado, a través del impuesto territorial, a través del avalúo fiscal, y sin perjuicio de lo que deba pagarse por la enajenación de un bien raíz en virtud de la Ley de Impuesto a la Renta.

En conclusión, se trata de un impuesto injustificado, de aplicación compleja, y que no tendrá mayores efectos en la prevención de la especulación de terrenos que bordean los límites urbanos de las ciudades. Nótese que el voto de minoría de la Comisión Engel[1], cuyas propuestas forman parte de los fundamentos del proyecto de ley, se argumentó en contra de la idea de imponer nuevos tributos.

Sí nos parece positivo que se legisle en pos de una mayor transparencia en el mercado del suelo mediante la implementación de un observatorio de mercado del suelo, y en materia de participación ciudadana, mediante el adelantamiento de los procesos de participación de la ciudadanía en los mismos, por la sencilla razón de que toda facilitación de la información que se haga al público, así como mayores grados de participación ciudadana en la planificación urbana redundará en un mercado del suelo más competitivo y más transparente, principios básicos de una economía de mercado sana.

Proyecto de Ley que Crea el Servicio Nacional Forestal y modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Boletín: 11175-01
Ingresó por: Cámara de Diputados.
Fecha: 4 de abril de 2017.
Urgencia: Urgencia suma, ingresada el 9 de noviembre.
Etapa: Primer trámite constitucional.
Quorum: No existen disposiciones calificadas de normas orgánicas constitucionales o de quórum calificado.

I.- Principales objetivos y contenidos.

El proyecto consta de tres artículos permanentes y diez artículos transitorios.

En efecto, por el artículo primero, se crea el Servicio Nacional Forestal y en seis títulos se desarrolla la orgánica de este Servicio y establece normas para la protección contra incendios forestales.

Título I. Naturaleza, objeto y funciones del Servicio Nacional Forestal, artículos 1 al 4, inclusive.

Por el artículo 1, se crea el Servicio Nacional Forestal, como servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Agricultura.

El Servicio tendrá por objeto la conservación protección, manejo y uso sustentable de las formaciones vegetacionales del país y de los componentes de la naturaleza asociados a estas, artículo 2.

En el artículo 3, se contemplan cinco definiciones que, a decir del mensaje, son imprescindibles para el ejercicio de la competencia del Servicio.

El artículo 4, establece las funciones y atribuciones del Servicio.

El título II. Del Consejo Consultivo, el artículo 5 establece que este Consejo será ad honoren y le corresponderá asesorar al Ministro de Agricultura en materias de carácter forestal, cuando éste así lo requiera, para efectos de que éste proponga la política forestal y sus instrumentos.

Título III. De la Organización del Servicio, artículos 6 y 7.

El artículo 6 dispone que la dirección y administración superior del Servicio le corresponderá a un Director Nacional, y que además contará, con un subdirector que subrogará al Director y estará afecto al Sistema de Alta Dirección Pública.

Se desconcentrará territorialmente a través de direcciones regionales.

El artículo 7 establece las funciones del Director Nacional.

El título IV. Del Personal, artículos 8 al 20, inclusive, establece reglas especiales sobre el personal.

El artículo 8 dispone que el personal se regirá por las normas del Código del Trabajo, por las disposiciones del decreto ley N° 249, de 1974 y las especiales de la presente ley.

El artículo 9 regula la jornada de trabajo de los trabajadores que, por razones del buen funcionamiento del Servicio, deban cumplir funciones en lugares apartados de centros urbanos o zonas que impliquen riesgo o aislamiento, y aquellos que deban cumplir funciones de riesgo, quienes podrán tener una jornada de trabajo especial la que será fijada mediante resolución dictada por el Director Nacional del Servicio.

Además, podrán pactar una jornada bisemanal de trabajo en las condiciones indicadas en el Código del Trabajo.

El artículo 12 dispone que el personal estará sujeto a un sistema de evaluación de desempeño y que las evaluaciones servirán de base para la selección del personal a capacitar, el desarrollo de la carrera funcionaria, la remoción o el término del contrato de trabajo en su caso.

El artículo 13 señala que el Director Nacional del Servicio, tendrá la facultad para aplicar las normas relativas a las destinaciones, comisiones de servicio y cometidos funcionarios y que igualmente podrán, en los casos que fuere procedente, aplicarse las normas relativas a subrogación.

Para efectos de la adecuada aplicación de las normas sobre capacitación, se aprobará anualmente mediante resolución, los programas destinados a la capacitación y perfeccionamiento del personal del Servicio. Artículo 14.

El título V. Del Patrimonio, artículo 21, establece como estará constituido el patrimonio del servicio.

El Título VI. De la protección contra los incendios forestales, artículo 22 a 25, inclusive.

En lo referente a la protección contra incendios forestales, -artículo 22-, se confiere al Servicio la potestad de elaborar planes regionales de protección contra incendios forestales, sobre la base de mapas de prioridades de protección regional con el fin de reducir tanto la ocurrencia, propagación y daños de éstos, como los costos asociados a su control. Estos planes podrán determinar áreas, franjas o radios que deberán mantenerse libres de material combustible.

Asimismo, el artículo 23 contempla que los planes de manejo que prevé la legislación forestal deban incorporar técnicas de silvicultura preventiva, con el objeto de disminuir la propagación de incendios forestales. Será obligación del propietario de las plantaciones forestales ordenar los rodales, de manera de disminuir la continuidad de combustible.

Por último, se establecen facultades para abordar de manera eficaz emergencias forestales, decretadas por el Ministro de Agricultura.

II.- Comentarios.

Sobre la creación de un servicio público que reemplace a CONAF hay consenso político. El mismo Tribunal Constitucional en 2008[2] hizo presente la anomalía jurídica en que se encuentra la CONAF. Dicho fallo es relevante ya que, desde entonces, no ha sido posible discutir legislativamente sobre la CONAF, impidiendo regular adecuadamente en materia, por ejemplo, de incendios forestales, en que CONAF ejerce sus funciones.

– En relación con el proyecto de ley de Biodiversidad:

El proyecto de ley que crea el Sernafor elimina la función de conservación y protección de la biodiversidad que actualmente ejerce la CONAF, traspasándola al futuro Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), cuya creación está radicada en un proyecto de ley actualmente en el Senado.

Ahora bien, adelantándose a la previsible demora en la creación del SBAP, el proyecto señala que, mientras no esté funcionando el SBAP, el Sernafor continuará ejerciendo las funciones de conservación de la biodiversidad en las áreas protegidas[3].

Esta separación de funciones (por un lado, la de fomento forestal, ejercida por el Sernafor, y por otro la de conservación de la biodiversidad en áreas protegidas, ejercida por el SBAP) proviene de la Ley Nº 20.417 que creó el Ministerio del Medio Ambiente, radicando en dicho Ministerio[4] las funciones de elaboración de políticas y regulaciones en materia de biodiversidad y áreas protegidas, anteriormente a cargo del Ministerio de Agricultura.

La decisión de traspasar al Ministerio del Medio Ambiente (a través de la creación del SBAP), la función de conservación de la biodiversidad, y en general de las Áreas Silvestres Protegidas corresponde entonces a una decisión técnica y política tomada por el gobierno chileno hace ya mucho tiempo.

Esta decisión ha sido criticada por diversos expertos, particularmente del ámbito forestal[5], para los cuales el manejo público de la biodiversidad es indivisible, no debiendo separarse en una función de protección de la biodiversidad y la naturaleza (en manos del SBAP) del objetivo de fomento y uso sustentable de los mismos recursos naturales (en manos del Sernafor). La crítica principal, sin embargo, es que, tal como están redactados ambos proyectos, se produciría una confusión de roles y atribuciones.

Tal confusión se refleja en el Artículo 2º del proyecto de ley. Dicho artículo, en su inciso primero, señala el objeto principal del Servicio (“la conservación, protección, manejo y uso sustentable de las formaciones vegetacionales del país”), mientras el inciso 4º establece que “las acciones de conservación de la biodiversidad que sean competencia especial de otro organismo no forman parte del objeto del Servicio, salvo en lo que respecta a la protección contra incendios forestales, cuyas labores de protección no abarcarán las tareas de restauración, las que serán responsabilidad del Servicio que las administre.”

Por su parte, el Artículo 5º del proyecto que crea el SBAP señala como su objeto principal “(…) asegurar la conservación de la biodiversidad en el territorio nacional, especialmente en aquellos ecosistemas de alto valor ambiental o que, por su condición de amenaza o degradación, requieren de medidas para su conservación.”

No queda claro en qué difieren exactamente la función de conservación y protección de las formaciones vegetales (Sernafor) de la de conservación de la biodiversidad (SBAP), más considerando que pareciera que su jurisdicción es sobre todo el territorio nacional. Esta situación va a producir una superposición de atribuciones entre ambos Servicios, añadiendo un grado de confusión en su trato con la autoridad para los propietarios e industriales forestales (sean de bosque nativo o de plantaciones artificiales, o mixto).

Estos son temas muy importantes que debieran dilucidarse antes de seguir avanzando en el proyecto que crea el Sernafor, pues fue justamente esta discusión la que entrampó el proyecto de ley de 2011 en el Senado.

– En materia de prevención de incendios forestales:

Resulta muy claro en el proyecto de ley la influencia de los trágicos incendios que afectaron el centro-sur del país en enero de 2017, dándosele una enorme preponderancia en un proyecto que aborda otros temas igualmente importantes, como el fomento productivo forestal, entre otros.

Sobre los incendios forestales, debe recordarse que en años anteriores se planteó la idea de una ley especial para abordar la política nacional de prevención y combate a los incendios forestales. Finalmente, es decisión abordar esta materia dentro de este proyecto de ley.

Como principal herramienta de política pública para la prevención de incendios forestales, el proyecto de ley asigna al Sernafor la función de elaborar planes regionales de protección contra incendios forestales. En este punto, será importante considerar la actual discusión legislativa sobre el proyecto de ley que fortalece la regionalización (Boletín Nº 7963-06) actualmente en Comisión Mixta.

– En materia de fiscalización:

Esta materia está pobremente desarrollada en el proyecto de ley. A pesar de no estar mencionada como parte de las funciones principales del Sernafor, la misma ley Nº 20.283 (de Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal) concede capacidad fiscalizadora sobre su cumplimiento a la CONAF, y por tanto, al futuro Sernafor. Para añadir mayor confusión, el proyecto que crea el SBAP autoriza a este mismo Servicio para ejercer labores fiscalizadoras, en paralelo al Sernafor.

Se sugiere, como punto de partida, incluir la función de fiscalización dentro del artículo 2º del proyecto de ley, que trata sobre el objeto principal del Sernafor. De lo contrario, se corre el riesgo que parte del proyecto quede como letra muerta.

En conclusión:

El cambio de estatuto jurídico de la CONAF es impostergable, y sobre lo anterior no hay mayores desacuerdos.

Sin embargo, es imperativo aclarar los ámbitos de acción tanto del Sernafor y del SBAP, para evitar repetir la experiencia de 2011 (es decir, el rechazo del proyecto).

Asimismo, debe aclararse el futuro del proyecto de ley que crea el SBAP. Recuérdese que se trata de un Servicio inexistente que asumirá funciones importantísimas a nivel nacional en un área en el que ya ejerce atribuciones la CONAF.

AUTOR: Guillermo Ready y Constanza Castillo

EDITOR RESPONSABLE: Guillermo Ready, Abogado.

  1. Consejo Asesor Presidencial contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de Influencias y la Corrupción, que entregó su informe final en abril de 2015.
  2. A través de fallo (rol 2024/2008), el TC hizo “(…)presente a los poderes colegisladores la inconveniencia de la mantención de situaciones constitucionalmente anómalas como las aludidas y, especialmente en el presente caso, exhortar a S.E. la Presidenta de la República para que regularice la naturaleza jurídica de la Conaf, procediendo a la dictación del decreto supremo a que se refiere el artículo 19 de la Ley 18.348, publicada el año 1984, o empleando otro medio constitucionalmente idóneo que el Gobierno estime adecuado”.
  3. Ver Artículo 2º y el Séptimo Transitorio del proyecto de ley.
  4. Ver artículos 69 y 70 de la Ley 19.300.
  5. Entre otros, variados expositores en las Comisiones de Agricultura de la Cámara y de Medio Ambiente del Senado, del ámbito forestal y medio ambiental