Nº 82 Sistema electoral: nuevas reglas y principales datos

Nuevas reglas del juego

En mayo de 2015 se publicó la ley N°20.840 que sustituyó el sistema electoral binominal por uno de carácter proporcional inclusivo que fortalece la representatividad del Congreso Nacional, modificando así la ley N°18.700 orgánica constitucional sobre votaciones populares y escrutinios. En realidad el sistema binominal también era de tipo proporcional, pero es considerado en la literatura especializada como el menos proporcional de los proporcionales por la baja magnitud (m=2) de cada distrito o circunscripción. En otras palabras, el nuevo sistema es más proporcional que el binominal.

En términos generales mientras mayor magnitud tenga el distrito, menor es el porcentaje de votos que se necesita para resultar ganador, aunque con poca diferencia en la medida que crece el tamaño del distrito. O sea es más fácil ser electo en un distrito con 6, 7 u 8 cupos disponibles que un distrito con sólo 2 representantes. Esto significa que bajó la barrera de entrada para ser electo en un distrito o circunscripción en comparación al binominal y en teoría posibilita que fuerzas políticas distintas a Chile Vamos o la Nueva Mayoría ingresen al Congreso.

El nuevo sistema electoral reagrupó los antiguos 60 distritos en 28 nuevos distritos, que pasan a elegir entre 3 y 8 diputados dependiendo principalmente del número de población de cada uno, aumentando de 120 a 155 diputados. En el caso del Senado, cada región del país se convirtió en una circunscripción que elige entre 2 y 5 representantes, aumentando el número de senadores de 38 a 50. En las elecciones de noviembre corresponden comicios sólo en las regiones impares (XV, I, III, V, VII, IX y XI), por lo que están en disputa 23 escaños. De esa forma, el Senado en el período legislativo 2018-2022 contará con 43 miembros y para el período 2022-2026 el número de senadores llegará a los 50.

Comunas poco relevantes y distancia entre ciudadanos-candidatos

De forma obvia, con la reagrupación de los antiguos distritos ahora tenemos más comunas y más electores en los nuevos. En promedio, se pasó de 5,8 a 12,4 comunas y de 226.219 (con datos del padrón 2013) a 511.005 electores (padrón 2017). Como los distritos son más grandes y con más diputados, la consecuencia es que como los candidatos requieren menos votos para salir electos que antes, no necesitan recorrer todo el distrito sino que pueden concentrar su trabajo en las comunas más grandes. En consecuencia, se generan las que denominamos comunas “poco relevantes”, las cuales representan hasta el 5% del total de electores del nuevo distrito.

Con el sistema binominal, el 28,6% de las 346 comunas del país representaban hasta el 5% del total de electores del antiguo distrito, es decir, no eran tan relevantes para los candidatos. Con el nuevo sistema electoral, ahora el 60,1% de las comunas del país representan hasta el 5% de electores del total de posibles votantes del nuevo distrito.

Esto significa pasar de 99 a 208 comunas y de 589.371 a 2.321.113 electores en esta condición, los cuales representan el 16,2% del total. En otras palabras, con el nuevo sistema se duplicó la cantidad de comunas y se cuadruplicó la cantidad de electores en comunas de “poca relevancia”.

Esta reagrupación de los antiguos distritos puede generar un aumento en la distancia entre electores y candidatos. Con más candidatos compitiendo en los mismos lugares, se dificulta la rendición de cuentas, aumentan los costos de información y se afecta la identificación entre candidatos y ciudadanos. En definitiva, se puede estar afectando aún más la cuestionada representación política que tenemos, al aumentar la brecha entre ciudadanos y autoridades.

Además, no tenemos una buena combinación entre el nuevo sistema electoral y las reglas de financiamiento y propaganda electoral. El problema mencionado se ve agudizado cuando los candidatos tienen que enfrentar terrenos geográficos más extensos, con menores recursos para campañas y con más limitaciones para hacer propaganda electoral.

Partidos, pactos electorales e independientes

En este nuevo sistema electoral igualmente se permiten los pactos electorales, los cuales regirán en todas las regiones del país en que 1 o más de ellos estén legalmente constituidos. Así, los partidos pueden escoger ir solos a la elección o conformar un pacto electoral con otros partidos. Si eligen la primera opción, sólo pueden presentar candidatos afiliados a la colectividad. En cambio, si deciden ir en una lista con otros sí podrá cada partido asociarse con candidatos independientes. Esta normativa fue una de las razones que llevó a la Democracia Cristiana a conformar un pacto con la Izquierda Ciudadana y el MAS. Si la DC concurría en una lista sin más partidos, no podía llevar candidatos independientes.

Asimismo, los diversos movimientos políticos que no estén constituidos como partidos pueden presentarse en estas elecciones, pero ocupando los cupos de algunos de los que sí están conformados como tales. Esto ocurre en el Frente Amplio donde los partidos que podían competir como Revolución Democrática, Partido Humanista, Poder o Igualdad llevan como candidatos independientes a los aspirantes sin partido constituido. Por ejemplo, Gabriel Boric en el distrito 28 de Punta Arenas va como independiente en la lista del Partido Humanista, aun cuando él pertenece al Movimiento Autonomista.

La ley N°18.700 señala que para ser incluido como militante de un partido, se requerirá estar afiliado con a lo menos 2 meses de anticipación al vencimiento del plazo para presentar las declaraciones de candidaturas, y además no haber sido afiliado de otro partido dentro de los 9 meses anteriores al vencimiento de ese plazo. En tanto, para tener la categoría de candidato independiente, asociado o no a un partido, estos no podrán haber estado afiliados a un partido político dentro de los 9 meses anteriores al vencimiento del plazo para presentar las candidaturas. Esto último es lo que se conoce como la ley anti-díscolo.

Ley de cuotas e incentivos

Por otro lado, uno de los principales aspectos que conllevó la reforma del sistema electoral fue el establecimiento de una ley de cuota de sexo. Se determinó que de la totalidad de candidaturas que presenten cada partido político, ni los hombres ni las mujeres podrán superar el 60% del total respectivo. El cumplimiento de este requisito es obligatorio para los partidos, vayan solos o hayan hecho un pacto electoral con otras colectividades, y se cumple por separado para la elección de diputados y de senadores. En caso contrario, el Consejo del Servicio Electoral procede al rechazo de todas las candidaturas del partido, según corresponda a diputados o senadores, en caso de que no se haya corregido la situación.

El resultado más inmediato y evidente de lo anterior es el incremento en el número de mujeres que los partidos llevan. En los comicios de diputados se presentan 397 mujeres y 563 hombres, lo que corresponde a 41,4% y 58,6% respectivamente del total de 960 candidatos. En todo el período 1989-2013 las mujeres sumaron 449 candidaturas. En estas elecciones más que se cuadriplicó el número de candidatas en comparación a 2013 (91).

Gráfico 1. Número de candidatas – Elección de Diputados (1989-2017)

Fuente: Elaboración propia en base a Servel

Además, la cuota de sexo se calcula con independencia de la forma de nominación de las candidaturas, es decir, se busca que la ley de cuotas sea compatible con las elecciones primarias. Para ello, se tuvo que modificar la ley de primarias que se había aprobado hace algunos años, fijando que los partidos no podrán elegir más del 40% de sus candidatos a diputado o senador con este mecanismo de selección.

Esta ley de cuotas es transitoria y se aplicará en las elecciones de 2017, 2021, 2025 y 2029. Como incentivo para que los partidos presenten candidatas realmente competitivas en ese período, estos tendrán derecho a un monto de 500 UF por cada una de quienes resulten electas. Con esos fondos los partidos podrán implementar programas y actividades que fomenten la inclusión y participación de la mujer en política. En términos reales, estamos hablando de más de 13 millones por candidata electa. Al mismo tiempo, para las elecciones comprendidas entre 2017 y 2029 las candidatas a senadoras y diputadas tendrán derecho a un reembolso adicional de sus gastos electorales de 0,0100 UF por voto obtenido. En consecuencia, mientras los hombres tienen un reembolso de 0,0400 UF por cada sufragio, las mujeres poseen un rembolso de 0,0500 UF por voto.

Los reembolsos se efectúan cuando los resultados de la elección se encuentran calificados y el Servel ha aprobado las cuentas de ingresos y gastos electorales del candidato respectivo. Sólo se reembolsan las facturas o boletas de honorarios pendientes de pago. Para estas elecciones, en el caso de los candidatos los votos de multiplican por $1.052,80 y para las candidatas se multiplica por $1.315,99. Por lo tanto, las mujeres tienen un adicional de más de $260 por voto en relación a los hombres. De cualquier forma, el monto final de reembolso se ajusta a los pagos pendientes, siempre y cuando estos no sean superiores al cálculo que resulte de multiplicar el número de votos obtenidos por las cifras señaladas. Los partidos también derecho a un reembolso que incluye los votos de sus afiliados e independientes, que corresponde a $394,80 por voto.

Candidatos

Otra modificación importante fue lo que se conoce como N+1. Los partidos o pactos electorales pueden presentar en cada distrito o circunscripción un máximo de candidatos equivalentes al número superior de escaños a elegir en cada territorio electoral. En otras palabras, si en el distrito 10 de Santiago-Providencia el número de diputados a elegir es 8, los partidos o pactos electorales podrán llevar hasta 9 postulantes en ese lugar.

Esta reforma sumada al surgimiento de nuevas fuerzas políticas significó que, por ejemplo, el número de candidatos en las elecciones de diputados (960) duplicó el número de postulantes de 2013 (470). Si en 2013 teníamos 3,9 candidatos por diputado, en estas elecciones la proporción es de 6,2 candidatos por diputado.

Gráfico 2. Número de candidatos – Elección de Diputados (1989-2017)

Fuente: Elaboración propia en base a Servel

Requisitos para los partidos

La ley N°20.915 que fortalece el carácter público y democrático de los partidos políticos publicada en 2016, regló como artículo transitorio que los partidos que participen en estos comicios se disolverán en caso de no alcanzar el 3% de los votos válidamente emitidos en la elección de diputados, en cada una de a lo menos 8 regiones o en cada una de a lo menos 3 regiones geográficamente contiguas. Sin embargo, conservarán su calidad de partido en las mismas regiones donde se encontraban constituidos, si eligieren un mínimo de 3 parlamentarios (diputados o senadores) en al menos 2 regiones distintas. Dado el alto número de partidos que concurren a esta elección, se espera que varios de ellos no alcancen a cumplir con estos requisitos.

Financiamiento público

Las elecciones de diputados son relevantes más allá del número de parlamentarios a escoger, porque definen gran parte del financiamiento público al cual tendrán derecho los partidos en los siguientes años. La ley N°18.603 orgánica constitucional de partidos políticos determina que estos tendrán acceso a un monto trimestral dependiendo del número de votos que obtuvieron sus afiliados y militantes en estos comicios, que se entregarán en los meses de enero, abril, julio y octubre.

El monto total a repartir cada año es el resultado de la multiplicación de 0,04 UF por el número de votos válidamente emitidos en la última elección de diputados. A la fecha, el total de fondos que reciben los partidos cada año es superior a los 6 mil millones de pesos. Como límite se señala que el total de estos dineros nunca podrá ser inferior al resultado de 0,04 UF por el 40% del padrón electoral utilizado en la elección, ni superior al 0,04 UF por el 60% del padrón electoral vigente. El 20% de estos fondos se reparten entre todos los partidos constituidos como tales, de acuerdo al número de regiones en las cuales están presentes. El 80% restante se distribuye entre los partidos con representación parlamentaria, proporcionalmente a los votos conseguidos en la elección de diputados.

La misma ley posibilita que si un parlamentario es elegido como afiliado de un partido y este partido es disuelto, o se trata de un candidato independiente no asociado a ningún partido que se afilia posteriormente a alguna colectividad, este partido podrá contar con los recursos que se otorgan en función de los votos que tuvo el candidato. En cambio, si un parlamentario electo renuncia a su partido, a este se le restará el 50% de los votos del parlamentario del monto que recibía, y en caso de que el diputado se sume a otro partido, esta última entidad no aumentará el monto que percibe cada año. En estos casos los fondos no se reasignan.

Diseño de los distritos

En la ley N°20.840 se estableció que le corresponderá al Consejo Directivo del Servicio Electoral actualizar cada diez años la asignación de los 155 diputados entre los 28 distritos. Dicha modificación se tiene que distribuir proporcionalmente en base a la población en cada uno de ellos de acuerdo al último censo oficial. Como regla general, ningún distrito podrá elegir menos de 3 ni más de 8 diputados. Esta facultad se ejercerá por primera vez el año subsiguiente al del censo oficial de 2022. Por ende, el diseño actual de los distritos podría cambiar para las elecciones parlamentarias de 2025.

¿Cómo se eligen los parlamentarios?

Para calcular el número de diputados o senadores electos se utiliza el Sistema d’Hont. Este mecanismo es el mismo que se usa actualmente para las elecciones de concejales y consejeros regionales (Cores). Si bien las personas marcan una preferencia directamente por un candidato, los votos se cuentan primero por partido o pacto electoral según corresponda. Además, no importa el orden en que se inscriben los candidatos por cada lista o pacto electoral.

El total de votos que obtiene cada lista (o partido cuando este compite solo) se dividen por 1, 2, 3 hasta alcanzar el número de parlamentarios de cada distrito o circunscripción. Los resultados de todas esas divisiones se ordenan de mayor a menor hasta la cifra de escaños disponibles. El último número de dicho orden es lo que se conoce como cifra repartidora. A cada lista (o partido que se presenta individualmente) le corresponderán tantos puestos como cifras tenga en el orden señalado. Según sea el caso, por partido o pacto electoral, se eligen los candidatos con las primeras mayorías individuales de votos, considerando de igual forma a afiliados e independientes asociados a un partido. En el caso de los candidatos independientes no asociados a ningún partido, en la práctica para hacer estos cálculos se les considera como si cada uno de estos fuera una lista. Si existiere un empate en las situaciones mencionadas anteriormente, el Tribunal Calificador de Elecciones procede a hacer un sorteo entre los candidatos.

El siguiente ejemplo pretende ilustrar cómo se eligen los cupos en el nuevo sistema electoral. En un distrito con 3 diputados se presentan: 2 pactos electorales (con 2 partidos cada uno), 1 partido solo y 1 candidato independiente obteniendo respectivamente 270, 230, 130 y 80 votos. Los pactos y el partido que compite solo llevan 4 candidatos cada uno. En total 710 votos y 13 candidatos.

Al dividir el total de votos y ordenados de mayor a menor considerando las primeras 3 cifras, vemos que a la lista A le corresponden 2 escaños y a la lista B se le tiene que asignar 1 escaño. El caso de la lista B es más sencillo de resolver porque el electo de los 4 es el candidato que sacó la primera mayoría individual con 70 votos. Por el contrario, para la lista A hay que hacer nuevamente el ejercicio para ver cuántos escaños son por partido. Realizado el cálculo, se observa que tanto al Partido Azul (el candidato con 100 votos) como al Partido Rojo (el candidato con 75 votos) les corresponde 1 cupo.

La situación ficticia que se da en este distrito es importante porque refleja una de las características fundamentales de los sistemas proporcionales: que no siempre las primeras mayorías salen electas. Si vemos la primera tabla, el candidato independiente con 80 votos y uno de los candidatos del Partido Verde con 100 sufragios, tienen más votos que 2 de los candidatos electos (el de 70 y el de 75 votos), pero quedan fuera del Congreso porque la suma de las otras listas es mayor. Por lo tanto, uno de los objetivos del gobierno con el nuevo sistema electoral de evitar que queden fuera candidatos con grandes votaciones, puede que no siempre se cumpla. Este tipo de casos pasa frecuentemente en la elección de concejales, donde pierden candidatos con votaciones relativamente importantes. En resumen, en estas elecciones seguirán siendo electos candidatos arrastrados por la fuerza de un partido o de un pacto electoral.

Tabla 1. Total de votos por candidatos y listas

Lista A Lista B: Partido Naranjo Lista C Independiente
Partido Azul 100 70 Partido Verde 100 80
30 60 10
Partido Rojo 75 50 Partido

Amarillo

10
65 50 10
Total 270 Total 230 Total 130 Total 80

*En negrita los candidatos finalmente electos

Tabla 2. Cálculo de escaños entre pactos o listas

Lista A Lista B Lista C Independiente
Total de votos: 270 230 130 80
Dividido por 1: 270 (1) 230 (2) 130 40
Dividido por 2: 135 (3) 115 65 27
Dividido por 3: 90 77 43
Escaños: 2 1 0 0

Tabla 3. Cálculo de escaños al interior de los pactos o listas

Lista A:

Partido Azul

Lista A:

Partido Rojo

Total de votos: 130 140
Dividido por 1: 130 (1) 140 (2)
Dividido por 2: 65 70
Escaños: 1 1
AUTOR: Pablo Rodríguez N. Cientista Político